EL CASO DE BOLIVIA
Ponencia. XII Congreso Internacional "Derecho Consuetudinario y Pluralismo Legal: Desafíos en el Tercer Milenio", Arica, Chile, Marzo 13-17 de 2000.
Willem Assies[1]
assies@colmich.edu.mx
El Colegio de Michoacán, Centro de Estudios Rurales, Zamora, Mich., México.
Introducción
Con la reforma constitucional de 1994 Bolivia es uno de los países latinoamericanos que recién ha modificado su Magna Carta para reconocer la composición pluricultural y multiétnica del país (ver cuadro).[2] Esto constituye una ruptura notable y por lo menos simbólicamente significante con el modelo homogeneizador del estado-nación imperante desde la independencia. La diseminación de este tipo de reformas "post-nacionalistas" durante los años 1990 hace pensar que tal vez asistimos al surgimiento de un "modelo regional multicultural" (Van Cott, 2000).
El reconocimiento de la pluriculturalidad y multietnicidad en la Constitución boliviana (1994)
Art. 1. Bolivia, libre, independiente y soberana, multiétnica y pluricultural, constituida en República unitaria, adopta para su gobierno la forma democrática representativa, multiétnica y pluricultural, fundada en la unión y la solidaridad de todos los bolivianos.
Art. 171. Se reconocen, respetan y protegen en el marco de la Ley los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas que habitan en el territorio nacional y especialmente los relativas a sus tierras comunitarias de origen, garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales, su identidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones.
El Estado reconoce la personalidad jurídica de las comunidades indígenas y campesinas y de las asociaciones y sindicatos campesinos.
Las autoridades naturales de las comunidades indígenas y campesinas podrán ejercer funciones de administración y aplicación de normas propias como solución alternativa de conflictos, en conformidad a sus costumbres y procedimientos, siempre que no sean contrarias a la Constitución y a las leyes. La Ley compatibilizará estas funciones con las funciones de los Poderes del Estado.
Por la reforma constitucional y las reformas del Estado que han sobrevenido en Bolivia entre 1993 y 1997 el país a menudo ha sido considerado como un caso ejemplar del reconocimiento de los derechos indígenas. A fin de examinar el nuevo constitucionalismo boliviano propongo analizar más de cerca el contexto en que éste surgió y la forma en que los enunciados constitucionales han sido plasmados en leyes secundarias y medidas concretas. Voy a tratar especificamente de la Ley de Participación Popular del año 1994 y las nuevas legislaciones agrarias y forestales de 1996.[3]
Una aproximación que toma en cuenta el contexto socio-histórico permite descubrir las formas en que se entremezclan estrategias indígenas y estatales, así como de otros actores políticos y sociales en la conformación y limitación de nuevos derechos indígenas. De esta manera podemos evaluar los límites y alcances del reconocimiento de estructuras de autoridad indígena así como de los derechos territoriales. Tratando del emergente discurso indígena en América Latina, Zuñiga (1998:148) ha señalado que: "La 'comunidad' progresivamente deja de ser la entidad social a partir de la cual se identifica y define al indio, y empiezan a imponerse en su reemplazo otras categorías, como la de 'pueblo'; mientras que al mismo tiempo la 'comunidad' como unidad espacial empieza a ser reemplazada por la de 'territorio indígena'". Para decirlo de otra manera podemos notar que desde el punto de vista de los movimientos indígenas los aspectos de territorialidad y de autogobierno están íntimamente relacionados (Assies, 1994). En la primera parte de esta ponencia esbozaré el surgimiento de este tipo de discurso en Bolivia.
Al analizar el caso boliviano debemos tener en mente que el reconocimiento de la multiétnicidad se ha dado en el contexto de una "doble transición" vivida en diversos países latinoamericanos: hacia la democracia, por un lado, y hacia el neoliberalismo, por el otro. Tomar en cuenta esta "doble transición" es importante para entender y matizar las formas concretas de implementación y desarrollo del emergente multiculturalismo latinoamericano. Al mismo tiempo, el juego de presiones que moldeó los resultados en términos de reconocimiento de derechos indígenas en Bolivia, y que examinamos más adelante, claramente es específico para este país.
Antecedentes históricos
Bolivia es uno de los países latinoamericanos con mayor proporción de población indígena. Según estimaciones, alrededor del 60% de la población total (6,500,000 personas) puede ser considerada indígena. Si los pueblos Aymará y Quechua de la región andina son los más conocidos, es menester mencionar que en la región de las tierras bajas tropicales se encuentran unos treinta pueblos con una población total de alrededor de 220,000 personas (Psacharopoulos y Patrinos, 1994; Stavenhagen, 1992).
La organización socio-política indígena característica de la región andina es el ayllu, tanto para los Aymará como para los Quechua que invadieron la región aymará en el curso del siglo XV. Fue un sistema segmentario basado en el parentesco con ayllus menores y mayores articulados entre si. Aunque la llegada de los Españoles llevó a importantes modificaciones en el marco de la economía minera colonial esto no significó la desaparición de los ayllu sino la desarticulación de las entidades políticas mayores. La relación entre los pueblos andinos y los conquistadores ha sido caracterizado como un "pacto de reciprocidad" que, aunque asimétrico, consistió en el pago de tributo a cambio del reconocimiento de los derechos de los ayllus a disponer colectivamente de sus terrenos tradicionales (Plata, 1982). La independencia, en 1825, no llevó inicialmente a grandes cambios. Fue solamente con el surgimiento de la nueva minería de estaño que la base tributaria del Estado boliviano se modificó.[4] La reciprocidad anterior se volvió prescindible y se introdujeron nuevas leyes en 1866 y 1874 con la meta de privatizar la tierra y de fomentar la expansión del sistema de haciendas. A pesar de una serie de rebeliones que marcaron las últimas décadas del Siglo XIX, el resultado fue que entre 1846 y el final del Siglo el porcentaje de la población indígena que se encontraba en comunidades en posesión de sus tierras bajó de 63% hacia 27 por ciento (Thiesenhusen, 1995:53).
De su parte, la región oriental de la actual Bolivia fue explorada durante el inicio de la época colonial por las expediciones en búsqueda de El Dorado. Con la llegada de los misioneros jesuitas al final del siglo XVII se establecieron una serie de misiones en los llanos orientales que modificaron profundamente el modo de vida de los indígenas de la región. Después de la expulsión de los Jesuitas en 1767 el control por rancheros mestizos se expandió, así como la ganadería, convirtiendo a los indígenas en peones de las haciendas. Los áreas boscosas se convirtieron en una suerte de regiones de refugio hasta el inicio de la época del caucho, al final del siglo XVIII, que llevó a la penetración de estas áreas a gran escala.
Como veremos más adelante, estas diferencias regionales llevaron a trayectorias distintas de movilización con contribuciones distintas al emergente discurso indígena.
La Revolución Boliviana y el "Estado de 1952"
La Revolución boliviana de 1952, dirigida por el Movimiento Nacional Revolucionario (MNR), y la conformación del Estado nacional-desarrollista así como su subsiguiente decadencia nos proporcionan el contexto para el surgimiento de los nuevos movimientos indígenas a partir de los años 60. Al mismo tiempo, nos ayudarán a entender las reformas que han sobrevenido con el restablecimiento de la democracia en 1982, la introducción de políticas de ajuste estructural a partir de 1985, y la "segunda generación" de reformas bajo el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-97).
La revolución, marcada por un pensamiento nacional-desarrollista, llevó a algunas importantes reformas en pos de una modernización del país empujada por el Estado que así asumió el papel de la inexistente "burguesía nacional". Las principales minas de estaño fueron nacionalizadas y puestas bajo la gestión conjunta del gobierno y los mineros. Estos últimos organizados en el marco de la Central Obrera Boliviana (COB), según un esquema inspirado en el corporativismo. El derecho a participar en las elecciones fue ampliado con la abolición de los requerimientos de alfabetización y un cierto nivel de ingreso. Ante la movilización en el campo, en 1952 se creó un Ministerio de Asuntos Campesinos y al año siguiente se promulgó la Ley de Reforma Agraria. Además se prohibió el uso del término "indio" por ser considerado una forma de discriminación. El gobierno del MNR creó la Confederación Nacional de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CNTCB) y uso la figura del sindicato como una nueva forma de organización en las áreas rurales que a menudo condujo a la marginación o al desplazamiento de las formas tradicionales de organización. Así, en áreas de predominancia de las haciendas, p.e. Cochabamba, el sindicato llegó a ser la forma de organización local dominante, pero en áreas donde persistían los ayllus la relación entre los dos formas de organización a menudo es tensa, sobre todo en el Norte de Potosí. Sin embargo, la adherencia de la población rural al gobierno revolucionario fue casi incondicional.
La reforma agraria fue implementada de forma más o menos rápida, dependiendo de la presión de organizaciones locales. De tal modo, los latifundios de la región del altiplano fueron en gran medida convertidos en pequeñas propiedades campesinas mientras que en las áreas donde persistió el ayllu las comunidades componentes a menudo optaron por un título "proindiviso". Sin embargo, las disposiciones sobre la restitución de tierras comunales usurpadas por haciendas después de 1900 nunca fueron aplicadas. En la región de tierras bajas se fomentó (particularmente alrededor de Santa Cruz) un sector no reformado a fin de producir cultivos para la exportación y el abastecimiento de las áreas urbanas. A partir de los años 1970 esta región fue beneficiada con créditos generosos mientras que la región del altiplano se convirtió en un escenario de empobrecimiento.
Con el paso del tiempo. los gobiernos del MNR se volvieron más derechistas, provocando el alejamiento del sector minero y de la COB. Así, la base social del MNR se fue aguas abajo. Sin embargo, mientras que los mineros y trabajadores urbanos se convirtieron en una oposición cada vez más radical, los campesinos siguieron fieles al partido. Incluso en ciertas ocasiones los campesinos fueron movilizados en contra de las huelgas mineras. Hacia el inicio de los años 60, disputas faccionales condujeron a una crisis del MNR. En este marco, el peso del sector militar aumentó, lo que condujo al golpe de estado de 1964 y al establecimiento del llamado Pacto Militar-Campesino que dio sustento a una política anti-laboral. Con la ejecución de obras cívicas y el monitoreo de posibles brotes de oposición, el ejército logró refuncionalizar la relación entre Estado y población rural heredada de la reforma agraria. En el año de 1971, después de un breve lapso de reformismo militar, el entonces coronel Banzer tomó el poder. Siete años más tarde él renunció bajo la presión del gobierno Carter y de la oposición interna. Así se inició el período de intentos para restablecer un estado de derecho, que fueron entrecortados por golpes militares que llevaron a las "narcodictaduras" al poder. Finalmente, en 1982, se logró la instalación de Hernán Silez Zuazo como presidente civil encabezando una coalición centro-izquierdista.
Los primeros años de gobierno civil fueron años de mucha expectativa y pocos logros. Por un lado, el gobierno tuvo que enfrentar el caos económico y presupuestal dejado por los gobiernos militares mientras que, por otro lado, la COB y fuerzas afines adoptaron una estrategia "maximista". Mientras que huelgas y otras movilizaciones fueron incrementándose, la inflación se tornó en hiperinflación. Fue así que Silez Zuazo llamó a elecciones presidenciales un año antes del término constitucional de su mandato. En 1985 el candidato del MNR, Víctor Paz Estenssoro, fue electo y después de su instalación el nuevo gobierno tomó medidas drásticas para enfrentar la situación con las recetas neo-liberales para la estabilización económica. De este forma se inició un período de reformas dando término al "ciclo nacional revolucionario" y al "Estado de 1952".
Nuevos movimientos
A estas alturas la situación en el campo había cambiado significativamente con el derrumbe del Pacto Militar-Campesino, y el surgimiento de nuevos movimientos indígenas en el altiplano y, más tarde, también en la región de las tierras bajas. En la región del altiplano, la primera brecha del Pacto Militar-Campesino surgió con la tentativa, en 1968, de introducir un impuesto a la propiedad privada, incluyendo las parcelas que los campesinos habían conseguido con la reforma agraria. Grupos de oposición izquierdista lograron impulsar la articulación de organizaciones campesinas al margen de la estructura oficial del CNTCB. Sin embargo, lo más importante fue el surgimiento del Movimiento Katarista[5] como corriente de oposición dentro de la estructura sindical oficial (Albó, 1991; Ticona, 1996).
Teniendo sus inicios en los años 1960 el Katarismo se volvió influyente en la estructura sindical hacia el inicio de los años 1970. En 1971, Jenaro Flores, originario del departamento de Oruro y representante del nuevo katarismo, logró ser electo secretario ejecutivo del CNTCB. Después del golpe de estado de Hugo Banzer, el movimiento continuó actuando en la clandestinidad y lanzó el famoso Manifiesto de Tiawanacu (1973). El Manifiesto, que subrayó la interrelación entre la lucha de clase y la lucha cultural y ideológica sirvió para la formación de cuadros para el movimiento. Este tomó nuevos bríos a fines de los años 1970 en el marco del difícil proceso de democratización. En 1979 se hizo un congreso para la unificación campesina, auspiciado por la COB, que impulsó la conformación de la Confederación Sindical Unica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB). En los años siguientes, la influencia de la nueva confederación dentro de la estructura del COB creció en parte por el papel de Jenaro Flores en la resistencia a la narco-dictadura de Luís García Meza (1980-81) y por otra parte como consecuencia del declive del sector minero.[6]
La corriente katarista se destacó por su propuesta de "mirar la realidad con los dos ojos", tomando así distancia tanto de la visión clasista como del indianismo radical. Enfatizó en la lucha de la población india contra el colonialismo interno y al mismo tiempo reconoció al sindicato como instrumento de lucha de la clase explotada de campesinos. Así se buscó una síntesis entre las luchas de una nación oprimida y de una clase explotada que fue desarrollada en las Tesis Políticas elaboradas por el CSUTCB durante su Segundo Congreso Nacional en 1983 y en su Proyecto de Ley Agraria Fundamental de 1984 que tomó la comunidad como eje central y reclamó el reconocimiento de las autoridades y del derecho consuetudinario.
Estos trabajos fundamentaron la posterior propuesta de transformar Bolivia en un estado plurinacional. Después de varios debates involucrando sindicatos, partidos y grupos políticos, organizaciones no gubernamentales (ONGs) y sectores de la Iglesia, se convocó a una Asamblea de Nacionalidades en 1992. La idea central era reconstruir las comunidades y sus estructuras tradicionales de autoridad así como crear una instancia coordinadora a nivel nacional que reemplazaría o por lo menos dirigiría a las organizaciones existentes (Calla, Pinelo y Urioste, 1989; CIPCA, 1991). A pesar del entusiasmo generado por dicha iniciativa y la organización de una manifestación masiva en la ciudad de La Paz, la Asamblea misma fracasó debido a que los diversos grupos políticos involucrados no lograron ponerse de acuerdo. A estas alturas, el movimiento katarista, que jugó un papel central en la conformación de la CSUTCB, había entrado en un proceso de descomposición como consecuencia de rivalidades y divisiones internas.[7] Paradójicamente, mientras que las organizaciones kataristas entraron en crisis, la ideología katarista y la propuesta para un estado plurinacional fue aceptada por importantes sectores de la población y políticos Bolivianos (Albó, 1994; Arrázola, 1996; Calla, 1993; Degregori, 1998).
Un factor importante en el proceso de politización étnica fue la crisis política de la izquierda, después de la debacle de los primeros años de gobierno civil y la pérdida de credibilidad del discurso político elaborado en la época del nacionalismo revolucionario. Además, la política neoliberal y la privatización de la minería, acompañada por el despido de unos 23,000 mineros, socavó los tradicionales sustentos de la izquierda. En este cuadro surgieron nuevos partidos populistas que lograron capitalizar el descontento de la población y crecieron rápidamente, en especial entre migrantes urbanos de origen aymará y quechua, dando lugar al "populismo cholo."[8] El campo era abierto a una nueva sensibilidad hacia las demandas étnico-culturales. Sin embargo, hay que subrayar que esta nueva sensibilidad surge en un contexto de profunda transformación del escenario socioeconómico boliviano: el declive de la economía minera, el surgimiento de nuevas regiones dinámicas en el Oriente y la urbanización, así como el desarrollo de una nueva sector informal y de sectores "post-clasistas". El Katarismo como movimiento político-electoral con un imaginario rural-sindical, tuvo dificultades para moverse en este nuevo escenario y por si mismo los partidos kataristas nunca llegaron a tener un peso político-electoral significativo (Degregori, 1998).
Paralelamente, el surgimiento de nuevas organizaciones entre los pueblos indígenas de las tierras bajas contribuyó a una reformulación del discurso étnico y al declive del katarismo con su orientación andina. Encuentros organizados por ONGs y antropólogos desde los años 70 llevaron en 1982 a la creación de la Confederación Indígena del Oriente, Chaco y Amazonia de Bolivia (CIDOB) como central de diversas organizaciones regionales. En el marco de este proceso de organización, los pueblos del Beni, en 1990, organizaron la Marcha por la Dignidad y el Territorio en respuesta a actividades de empresas madereras en la región. La marcha llamó amplia atención pública y llevó a la conciencia boliviana sobre la existencia de los pueblos indígenas de esta región. Como resultado el país firmó la Convención 169 de la OIT y el entonces presidente Paz Zamora (1989-1993) decretó la creación de ocho territorios indígenas. La reivindicación territorial en este caso está claramente ligada a la reivindicación de formas de gobierno propio en el marco del discurso sobre la autodeterminación indígena (CIDOB, 1993). Esta reivindicación territorial de los pueblos de las tierras bajas dio una nueva dimensión al discurso étnico en Bolivia y está siendo adoptado por las organizaciones de la región andina (Albó, 1991:316).
Así, hacia el inicio de los años 90 el proceso organizativo y de renovación de los discursos étnicos llegaron a influir en el conjunto de la sociedad y lograron una aceptación entre las elites políticas. La reforma de la Constitución en 1994 dio el reconocimiento formal del pluralismo político y jurídico en el marco del estado boliviano. Sin embargo, si el nuevo vigor de los movimientos indígenas y la presión "desde abajo" jugó un papel importante en la reforma del Estado boliviano, no tenemos que menoscabar las presiones "desde arriba".
Reformar el Estado
Bajo el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997) se inició una "segunda generación" de reformas[9], siguiendo la "primera generación" que había abarcado principalmente la política de ajuste económico acompañada por la creación de un Fondo de Emergencia Social (FES), convertido en 1990 en Fondo de Inversión Social (FIS). Esto con la finalidad de mitigar los efectos del tratamiento de choque para los sectores más vulnerables de la población boliviana.
El gobierno de Sánchez de Lozada fue apoyado por una coalición sorprendente entre el MNR y uno de los pequeños partidos Kataristas, el Movimiento Tupac Katari de Liberación Nacional (MRTK-L) cuyo dirigente Víctor Hugo Cárdenas llegó a ser vicepresidente (Albó, 1994). Por primera vez, un indígena llegó a un puesto tan alto en el gobierno boliviano, hecho cargado de simbolismo que fue ocasión de celebración durante su inauguración. Además el nuevo gobierno logró la adhesión del Movimiento Bolivia Libre (MBL), pequeño partido de izquierda, y firmó un pacto de gobernabilidad con la UCS.
Esta coalición de tecnócratas neo-liberales del MNR y reformistas del MRTK-L y MBL llevó a una política caracterizada como "social-reformismo neoliberal". Una reforma ministerial que creó tres "superministerios" reflejó esta configuración. Los recién creados Ministerios de Desarrollo Económico y de Desarrollo Sostenible iban a encargarse de las decisiones macro-económicas y la ejecución de un programa de privatización y capitalización, mientras que un Ministerio de Desarrollo Humano iba a ocuparse del sector social y la implementación de políticas inspiradas por el modelo del Fondo de Emergencia Social. Es decir, buscando la cooperación de organizaciones locales y ONGs para la ejecución de proyectos locales. Así se crearon dos "ministerios para los ricos" y un "ministerio para los pobres" (Yaksic y Tapia, 1997).
En este marco el Ministerio de Desarrollo Humano fue encargado de una política de participación popular que incluyó una amplia descentralización administrativa. Es en este marco que se debería operacionalizar un efectivo reconocimiento de la multiétnicidad y pluriculturalidad. La Ley de Participación Popular (LPP), promulgada en abril de 1994, sería el instrumento principal en el reconocimiento de la capacidad administrativa de las autoridades indígenas.
Participación Popular
Hasta la promulgación de la LPP, el nivel administrativo municipal había sido insignificante dentro de la estructura administrativa boliviana. Solamente unos veinte municipios existían efectivamente y aunque 10 % del presupuesto de la república fue destinada a los gobiernos municipales, los municipios de La Paz, Santa Cruz y Cochabamba recibieron 90% de estas transferencias. Con la LPP las secciones de provincia, que hasta entonces no tenían papel administrativo real, fueron elevadas al nivel de municipio. De esta manera el número de municipios aumentó a más de 300. La LPP amplió las competencias municipales, les transfirió la gestión de varios servicios básicos y estableció el principio de distribución igualitario por habitante de los recursos de coparticipación tributaria a los municipios. La coparticipación aumentó del 10% hasta 20% del ingreso tributario nacional. Dentro de sus territorios los municipios serían responsables no sólo del desarrollo urbano sino también del rural. A fin de facilitar la participación ciudadana, la ley reconoció como personalidad jurídica a las llamadas Organizaciones Territoriales de Base (OTBs); es decir a las juntas vecinales, comunidades campesinas y comunidades o pueblos indígenas (Molina, 1996; Molina y Arias, 1996; Vadillo, 1997). Más tarde se reconoció también a los sindicatos locales.[10]
La municipalización fue acompañada por la creación de Comités de Vigilancia constituidos por representantes de los diferentes tipos de OTB, incluyendo entonces a las comunidades o pueblos indígenas y respetando su organización propia según sus "usos y costumbres".[11] El Comité de Vigilancia tendría las atribuciones de orientar y vigilar la inversión equitativa de los recursos municipales de coparticipación y de controlar la ejecución del Plan Anual Operativo municipal que debería reflejar las necesidades expresadas por las OTB.
Más tarde, en la legislación reglamentaria se creó también la posibilidad de establecer distritos municipales indígenas. A diferencia de los otros distritos municipales, en vez de un subalcalde nombrado por el alcalde, en el caso de los distritos indígenas, la autoridad originaria sería reconocida. La jurisdicción territorial de estos distritos debería coincidir con la organización social indígena y por delegación estos distritos podrían asumir un papel en la administración de servicios públicos y la ejecución de proyectos en beneficio de la población.
Aunque la Ley de Participación Popular buscó tomar en cuenta el debate sobre la reforma del Estado que se inspiró en el Katarismo y en los aportes de sectores de algunos partidos políticos, la Iglesia Católica y varios ONGs, ésta fue elaborada dentro de las esferas gubernamentales y promulgada "desde arriba", lo que fue justificado con el argumento de que una consulta amplia ciertamente no habría llevado a la redacción de una ley.[12] Asimismo, la reacción de las principales organizaciones indígenas nacionales fue diferente. Mientras que el CIDOB, representando los pueblos de las tierras bajas y con cierta afinidad con el MBL, saludó la ley como un paso adelante; la CSUTCB por lo menos inicialmente rechazó la iniciativa con el argumento de que se buscó imponer un nuevo formato de organización a través los OTB. Esta actitud ciertamente influyó en el registro y el reconocimiento de las OTB en el altiplano. Pero una vez iniciado el proceso de registro, éste se desarrolló con relativa rapidez debido a que las organizaciones no podían perder esta oportunidad de registro legal y de recibir recursos. Sin embargo, hay que señalar que la adhesión de comunidades campesinas y sindicatos en vez de comunidades indígenas o ayllus, con un base territorial más extensa, fue favorecida por los administraciones municipales, a menudo dominados por mestizos desconfiados de las posibles implicaciones territoriales del reconocimiento de formas de autoridad indígena. El registro de las OTB avanzó rápidamente, pero la formación de Comités de Vigilancia, como era de esperar, fue más lenta y problemática.
Un problema importante en relación al reconocimiento de autoridades indígenas en el marco de la LPP es que en muchos casos el mapa administrativo no coincide con la organización social indígena, lo que contribuye a la fragmentación de la organización social indígena y una consecuente pérdida de capacidad de resistencia y su capacidad de dar soporte a proyectos de desarrollo autogestionados. La figura del distrito municipal indígena fue introducida a fin de remediar este problema pero suele ser de poca utilidad. El número de distritos indígenas efectivamente establecidos fue limitado por la actitud de los administraciones municipales celosas de su poder. Además, las competencias de estos distritos no fueron definidas y por lo tanto ellos dependen totalmente de la buena voluntad del alcalde municipal (Orellana, 2000). La LPP resulta poco flexible cuando se trata de reconocer la organización social indígena y sus formas de toma de decisiones y de autoridad y más bien contribuye a su fragmentación.
Uno de los pretendidos efectos de la Ley de Participación Popular era que fomentaría una nueva cultura política a través del aumento de la participación indígena y campesina en el poder local. Sin embargo, en la gran mayoría de los casos los Comités de Vigilancia no han logrado influir realmente en la gestión municipal. Los Comités son altamente dependientes del poder ejecutivo municipal y su existencia es meramente formal.
Otro problema aquí es que las organizaciones locales que buscan participar en las elecciones municipales están obligadas a registrarse bajo la sigla de un partido del ámbito nacional. Es decir que a este nivel se desconoce la organización propia indígena. Esta solamente podría influir en la gestión municipal a través de su representación en el Comité de Vigilancia. Además, el requerimiento de registro a través de partidos políticos del ámbito nacional a menudo llevó a nuevas formas de clientelismo y faccionalismo a nivel local (Calla, 2000). Según la Secretaría Nacional de Participación Popular con las elecciones municipales de 1995 candidatos indígenas y campesinas llegaron a representar 28.6% de las 1,624 concejales en el país (SNPP, 1997). Sin embargo, la influencia de estos concejales y su eficacia en la representación de la causa indígena parece haber sido bastante restringida. La elección de concejales indígenas también puede llevar a fricciones entre la organización tradicional y la organización partidaria. Por otra parte, la falta de experiencia así como la cultura política y la dinámica tradicional de autoridad y liderazgo de los pueblos indígenas no son de fácil reconciliación con el desempeño administrativo en los Comités de Vigilancia o los Consejos Municipales (Booth, Clisby y Widmark, 1997; Ticona, Rojas y Albó, 1995:157-166).
Un verdadero reconocimiento de las formas de gobierno y de autoridad indígena requería una revisión del mapa administrativo del país a fin de crear ámbitos que viabilizaran los costumbres e instituciones indígenas así como una verdadera devolución de competencias. En este respecto se ha propuesto, por ejemplo, el establecimiento de municipios indígenas. Sin embargo, las políticas gubernamentales van más bien en la dirección opuesta y las noticias sobre la participación popular bajo el nuevo gobierno Banzer (a partir de 1997) no dan lugar a mucho optimismo. La retórica anterior que sustentó la participación y la causa indígena en el marco del proceso de municipalización ha sido abandonado. A final de cuentas la municipalización parece haber contribuido al resurgimiento y la consolidación de las elites mestizas, golpeados y casi desaparecidas después de la reforma agraria, a nivel local. Quizá la más clara tentativa de socavar aún más las débiles bases de la participación a través de los Comités de Vigilancia es el Proyecto de Ley de Municipalidades que va a sustituir la ley de 1985.[13] En un primer borrador del proyecto se propuso que se incorporaran al Comité de Vigilancia a "cooperativas y sociedades mercantiles, asociaciones y fundaciones de carácter económico productivo y las que otorgan servicios colectivos" y que en ningún caso la participación de tales organizaciones sería menor al 33% del total de los miembros del Comité. En la última versión del proyecto de Ley de Municipalidades, ya aprobado por la Cámara de Diputados, se estipula que "Los Comités de Vigilancia conformarán, en un plazo no mayor de noventa (90) días a partir de la promulgación de la presente Ley un Consejo Consultivo, cuya función será de apoyar técnica y logísticamente las acciones necesarias para el logro de los objetivos de la participación popular y la promoción del crecimiento económico del Municipio. El Consejo Consultivo estará integrado por delegados de los sectores productivos y de servicios de mayor incidencia en el Municipio y de organizaciones medioambientales y profesionales del mismo". Esto hace vislumbrar una creciente marginación de las organizaciones populares y su reemplazo por sectores de las elites locales.
La nueva legislación agraria y forestal
Si bien la reforma agraria de 1953 quebró el poder latifundiario en el altiplano boliviano, su contribución al mejoramiento de las condiciones de vida de la mayoría de la población de la región quedó bastante limitada. Con el paso del tiempo las parcelas -desde luego bastante pequeñas- adquiridas con la reforma pasaron por un proceso de fragmentación mientras que las políticas agrícolas estaban volcadas hacia el fomento de un sector comercial de larga escala en las tierras bajas (Tapia, 1994: 56-66; Thiesenhusen, 1995:58-66). De tal suerte, la distribución de tierras en 1984 nuevamente fue bastante desigual. Según el censo de 1950, 80,000 propietarios (92% del total) con fincas de menos de 500 hectáreas ocupaban 1.6 millones de hectáreas cultivables (o sea 5% del total), mientras que unos 7,000 propietarios (8%) con propiedades que sobrepasaban las 500 hectáreas concentraban más de 31 millones de hectáreas (95%). 31 años después, sobre un total de 22.6 millones de hectáreas cultivables censadas[14], unos 300.000 unidades (98%) de menos de 500 hectáreas ocupaban 3.3 millones de hectáreas (15%) mientras menos de 6,000 unidades mayores de las 500 hectáreas (2%) poseían más de 19 millones de hectáreas (84%). Estos datos, junto con el registro lento y caótico de la tenencia y la corrupción[15], hacían manifiesta la necesidad de una "reforma de la reforma".
Al inicio de los años 90, comenzaron a circular proyectos legislativos para tal reforma. La meta principal de estos proyectos era la titulación privada de la tierra y la apertura al mecanismo de mercado a fin de lograr una redistribución. Sin embargo, bajo el gobierno de Sánchez de Lozada el debate tomó nuevos rumbos. En 1994 el gobierno publicó un proyecto de ley sobre la creación de un Instituto Nacional de la Tierra (INTI). El año siguiente la CSUTCB, la Confederación Sindical de Colonizadores de Bolivia (CSCB) y la CIDOB publicaron una propuesta alternativa, la Ley INKA. Negociaciones involucrando también al sector agroindustrial resultaron en una propuesta consensuada sobre una reforma institucional. La idea era legislar posteriormente sobre la modernización de la reforma agraria (Salvatierra, 1996; Solón, 1995).
Después de varias crisis en las negociaciones y a pesar de una "Marcha por la Tierra y el Territorio" hacia La Paz[16] se promulgó la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, o "ley INRA", en 1996. Esa ley no implica sencillamente una apertura al mercado (Urioste y Pacheco, 1999) y reconoce varias formas de tenencia bajo el concepto de la "función social" con la asunción que la producción de ese tipo de tierra está principalmente destinada a la subsistencia de sus habitantes campesinos e indígenas. Esas tierras no se pueden dividir, ni embargar, ni vender solamente en la medida que no lo prohibe la ley. No están sujetos al impuesto a la tierra. En esta categoría se encuentran el solar campesino, la pequeña propiedad, las propiedades comunarias[17] y las tierras comunitarias de origen (TCO). En contraste, la categoría de tierras que deben cumplir una función "económico social" abarca la mediana propiedad y la empresa agrícola y esas tierras sí pueden ser vendidas, hipotecadas, embargadas y pagan impuesto a la tierra.
La Ley también contiene estipulaciones sobre la regularización de los ocho territorios indígenas reconocidos después de la Marcha por el Territorio y la Dignidad de 1990, así como 16 nuevos territorios en las tierras bajas que fueron inmovilizadas en vista de su futura regularización. Esos territorios, con un área total de casi 15 millones de hectáreas, deberían ser regularizados bajo el concepto de Tierras Comunitarias de Origen (TCO). Sin embargo, desde entonces el progreso en el proceso de regularización ha sido sumamente lento. Este proceso incluye una fase de "saneamiento", lo que implica la revisión y regularización de terrenos ocupados por terceros dentro de los TCO. De esta manera los TCO están siendo convertidos en una suerte de archipiélagos y el área realmente conferido a los pueblos indígenas queda sustancialmente achicado. Para el caso de los Wehnayek, por ejemplo, se estima que el territorio oficialmente reconocido puede ser reducido de 194,000 hectáreas a no más de 13,000 hectáreas, o sea que en realidad ellos reciben solamente 8% del territorio reconocido (De Vries, 1997).
Además, aún cuando la Ley INRA estipuló que las TCOs quedarían escrituradas dentro de los 60 días posteriores a su promulgación, hasta la fecha ninguna de esas áreas ha recibido su título definitivo.[18] El efecto de esta falta de voluntad política es particularmente perverso. La Ley Forestal de 1996 permite la "conversión voluntaria" de las concesiones forestales otorgadas anteriormente a la promulgación de esa Ley; es decir, la renovación de las concesiones en el nuevo régimen legal. Ya que las TCOs aún no han sido "debidamente reconocidas" -una acción que les otorgaría derechos exclusivos a los bosques- las autoridades forestales pensaron que era apto renovar las concesiones de tala de las empresas comerciales que traslapan con las TCOs. Se arguyó que las empresas gozaban de "derechos adquiridos" ya que sus concesiones fueron otorgadas antes de dar inicio al proceso de reconocimiento de los territorios. Los nuevos contratos tienen vigencia de cuarenta años. En julio de 1997 se emitieron 85 concesiones de tala en términos del régimen de "conversión voluntaria". En 27 de los casos las concesiones renovadas se traslapan con las TCOs. Esto afecta a seis de las ocho TCOs reconocidas y a una extensión de aproximadamente 700,000 hectáreas. Los habitantes indígenas de las TCOs ni siquiera fueron consultados (De Vries, 1997; 1998; Tamburini, 1997). Todo el procedimiento viola los derechos otorgados en la Constitución nacional y otra legislación así como en el Convenio 169 de la OIT y, después de una campaña internacional la OIT ha iniciado una investigación de este caso (Hoekema y Assies, 2000).
Aparte de la falta de cumplimiento con la legislación vale destacar que la posición de las TCOs en la estructura administrativa boliviana es precaria en extremo. No tienen ningún estatus independiente real pero para propósitos prácticos caen en la jurisdicción de uno o varios municipios. De tal suerte, por ejemplo, son los municipios que reciben parte de los ingresos por patentes forestales relacionadas a la explotación de bosques dentro de los áreas de las TCO y deciden su utilización, que según la Ley Forestal debe ser encaminada al manejo de los recursos naturales. Son también los municipios que reciben los recursos de coparticipación de la Ley de Participación Popular. Es decir que los acuerdos comunales e intercomunitarios indígenas son simplemente ignorados o, cuando mucho, le son otorgados un interés apenas marginal. Como resultado, la gobernabilidad de los TCO por los mismos habitantes indígenas queda severamente socavada, así como los prospectos para un desarrollo autgestionado.
Mientras que los avances en materia de reconocimiento de territorios indígenas en el Oriente boliviano son bastante limitados, para los pequeños productores del altiplano la Ley INRA trae pocos beneficios. Aunque la Ley no es plenamente de orientación mercantil, como es el caso de otras legislaciones nuevas en América Latina, no se puede esperar mucho de los mecanismos (reversión, expropiación, saneamiento) que podrían estimular una redistribución de la tierra en favor de los pequeños propietarios. El mecanismo de la reversión, por ejemplo, se aplica a las "tierras abandonadas" de las propiedades medianas o grandes. Sin embargo, el "abandono" se define en términos de pago del impuesto a la tierra en base al autovalúo por el propietario, lo que hace muy difícil lograr una reversión. Los otros dos mecanismos que podrían estimular una redistribución son igualmente endebles.
Sin embargo, el surgimiento y la diseminación del discurso autonómico indígena, que articula demandas territoriales y de reconocimiento de autoridades propias, recién ha llevado a demandas territoriales de nueva índole en la región andina. Una primera petición de reconocimiento de un territorio bajo la figura jurídica de las Tierras Comunitarias de Origen fue entablada por los Uru del Lago Popoo y recién los Quechua de la Provincia Nor Lipez han demandado unos 2.5 millones de hectáreas argumentando que la Ley INRA "no solamente se aplica para las etnias del Oriente o Amazonia de Bolivia, sino también para los pueblos indígenas del occidente de nuestro país, esto por el principio de la generalidad de la ley" (Merz y Calizaya, 1999).
Discusión
En este trabajo hemos analizado algunos aspectos del proceso de reconocimiento de la multiétnicidad y pluriculturalidad en Bolivia, uno de los primeros países en modificar su Constitución al respecto y a menudo elogiado por sus avances en la materia. Hemos enfocado principalmente la Ley de Participación Popular y la nueva legislación agraria y forestal; legislación secundaria que supuestamente da forma al nuevo marco constitucional. La Ley de Participación Popular ha sido presentada como un mecanismo importante en el reconocimiento de formas propias de organización indígena y de las autoridades tradicionales. La legislación agraria de 1996 incluye la figura legal de las Tierras Comunitarias de Origen como respuesta principal a las reivindicaciones territoriales.
La Ley de Participación Popular en cierta medida fue una respuesta a la reivindicación de un estado multiétnico por diversos movimientos indígenas y, en términos más generales, fue parte del proceso de transición democrática en el país. Al mismo tiempo, la reforma estuvo marcada por las políticas de municipalización y descentralización a la moda a nivel mundial y fomentadas por los agencias multilaterales. En América Latina estas políticas se dan en el marco del reajuste estructural y social y la búsqueda de una nueva relación entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil. De tal forma el reconocimiento de las OTBs y la conformación de los Comités de Vigilancia dan continuidad y reelaboran la política de fondos de emergencia que tenían por objetivo mitigar los efectos del ajuste estructural. Desde esta perspectiva el objetivo es fomentar la descentralización y municipalización no tanto en pos de una redistribución del poder sino de una mayor eficiencia y eficacia estatal. Es en el marco de la política de adelgazamiento del Estado y la promoción de un "ajuste social" que se busca una refuncionalización de la sociedad civil (ONGs, solidaridad, iniciativa propia, organización indígenas). En este contexto las políticas sociales están siendo reducidas a programas enfocados a los grupos en situaciones de "extrema pobreza" -entre ellos los indígenas- a fin de capacitarlos para su participación en una sociedad cada vez más regida por el mecanismo del mercado.[19] Así, la apertura de un cierto espacio para los pueblos indígenas no dejó de ser muy limitado y, como hemos visto, a menudo lleva a una fragmentación de las formas de organización social indígena y por lo tanto de su capacidad de autogobierno. Además, hemos señalado que las presentes propuestas de reforma de la legislación sobre municipios tienden a marginar a las organizaciones populares y a fortalecer la posición de las elites locales que a final de cuentas suelen ser los beneficiarios principales de las políticas de municipalización.
En lo que concierne el reconocimiento de las territorios indígenas en las tierras bajas bolivianas hemos señalado que éste es un proceso sumamente lento y que la forma de regularización a menudo lleva a una disminución del área así como a su fragmentación, sin hablar de la superimposición de concesiones forestales que vulneran los derechos indígenas constitucionalmente reconocidos y dejan entrever las prioridades gubernamentales.[20] Al mismo tiempo, la posición institucional de los territorios es bastante débil puesto que en lo que concierne su administración dependen de los municipios en donde se encuentran.
Como lo señala Vadillo (1997:343) ésta ha sido una política deliberada. Se reconoció el derecho al territorio como derecho colectivo de propiedad y no de administración pública. Se negó "la posibilidad de administraciones locales autónomas, que en un país de mayorías indígenas pudiera poner en peligro la gobernabilidad e integridad nacional". Los procedimientos gubernamentales involucran la separación de la territorialidad y el autogobierno íntimamente relacionados desde el punto de vista indígena. La gobernabilidad de los territorios indígenas según sus propios criterios, y por lo tanto su viabilidad como unidades para un desarrollo autodeterminado, se sacrificó en nombre de una visión específica de gobernabilidad y de desarrollo nacional. En este punto una comparación con la situación en Colombia resulta interesante. En éste país los resguardos también han sido reconocidos como propiedad privada colectiva. Ahora bien, aunque la Constitución Colombiana de 1991 no incluye la propiedad privada entre los derechos fundamentales, en su jurisprudencia la Corte Constitucional ha establecido que en el caso de los resguardos la propiedad colectiva sí debe ser considerado un derecho fundamental. Para los pueblos indígenas, la Corte argumenta, el territorio es la base material para su integridad cultural, social y económica (que incluye la autonomía en la organización y gobierno de su territorio) protegida por la Constitución en tanto derecho fundamental (Hoekema y Assies, 2000).
Podemos concluir que los avances en el reconocimiento de derechos indígenas en Bolivia no son tan grandes como a menudo ha sido sugerido. Sin embargo, al mismo tiempo tenemos que dar cuenta del hecho de que la búsqueda de un nuevo modelo multicultural no se puede restringir a la cuestión de la territorialidad como espacio identitario o de autonomía. La conformación de un Estado multiétnico y pluricultural involucra la búsqueda de un equilibrio entre el respeto por la autonomía de las instituciones indígenas por una parte y, por la otra, la participación indígena en el Estado y sus instituciones (Assies, Van der Haar y Hoekema, 2000). En el contexto de la transformación de la economía y de la sociedad boliviana y la modificación del escenario político que hemos señalado, la reconfiguración y resignificación de la ciudadanía parece ser el gran reto para la renovación del discurso y las prácticas políticas de los movimientos indígenas. Si en este momento las organizaciones indígenas bolivianas están atravesando un momento de reflujo y de reorganización, los acontecimientos en países vecinos hacen vislumbrar una dinámica a nivel continental que apunta un peso creciente de las políticas de identidad en el escenario político y por lo tanto una influencia importante en los procesos de reforma y reconfiguración de los estados y las sociedades latinoamericanos en los tiempos venideros.
revisada 24/01/00
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NOTAS
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[1] El Colegio de Michoacán, Centro de Estudios Rurales, Martínez de Navarrete 505, Col. Las Fuentes, 59690 Zamora, Michoacán, México. Correo electrónico:
[2] En 1990 el país ya había ratificado el Convenio 169 de la OIT.
[3] No voy a tratar de la reforma educativa de 1994, ni de la cuestión del reconocimiento del "derecho consuetudinario" que solamente recién ha llevado a propuestas para una Ley de Justicia Comunitaria.
[4] La especificidad de la economía minera boliviana había contribuido a una cierta conservación de las estructuras tradicionales indígenas puesto que hasta las últimas décadas del Siglo XIX ésta se alimentó en gran medida de tributos en especie, dinero o fuerza de trabajo. Vale señalar que después de la independencia, a diferencia del Perú, la unidad tributaria en Bolivia siguió siendo la comunidad, lo que contribuyó a la subsistencia de los ayllus. Hasta años recientes el pago colectivo de la contribución territorial siguió siendo un evento importante para varios ayllus bolivianos. Mientras que la significación económica iba en descenso, el significado en términos de "economía moral" y de reafirmación del derecho del ayllu en relación al Estado así como de relaciones entre integrantes del ayllu mantenía vigor (Rivera, 1993).
[5] El nombre se refiere a los hermanos Katari, protagonistas del histórico levantamiento indígena en el altiplano al final del siglo XVIII.
[6] Sin embargo, a pesar de su influencia, el CSUTCB oficialmente quedó subordinado al sector minero que, en el marco de un esquema clasista tradicional, fue considerado la vanguardia de una alianza obrero-campesina.
[7] Vale señalar que a pesar del nuevo discurso el Katarismo a menudo había impulsado al sindicato como modelo de organización, lo que llevó a una tensión persistente con el sector organizado en ayllus al interior de la CSUTCB. El debilitamiento de la CSUTCB está acompañado por tentativas de recuperar formas de organización tradicional al margen de la CSUTCB (Calla, 2000). Para una discusión de la variedad de formas de organización y de las relaciones entre éstas y las organizaciones sindicaes véanse Ticona, Rojas y Albó (1995), Ticona (1996) y Ströbele-Gregor (1998). Recién el sector cocalero llegó a jugar un papel muy prominente dentro de la CSUTCB. A partir de 1995 este sector también creó una organización política propia, la Asamblea por la Soberanía de los Pueblos, que logró elegir 40 concejales municipales en la región cocalero en 1995 y 4 diputados nacionales en 1997.
[8] Conciencia de Patria (CONDEPA) fundada por el locutor de radio y televisión Carlos Palenque, quien enfatizó el aspecto Aymara en sus programas y campañas, y Unidad Cívica Solidaridad (UCS) creada por Max Fernández (dueño de la mayor fábrica de cerveza del país) fueron los dos nuevos partidos populistas en el escenario boliviano. Para una discusión de este fenómeno véanse Degregori (1998) y Mansilla y Zegada (1996).
[9] Estos incluyeron una política de capitalización, reformas administrativas, una reforma educativa y una reforma del sistema judicial.
[10] Hay que tomar en cuenta que el énfasis en los organizaciones territoriales fue parte de una estrategia que buscó marginar a los centrales sindicales heredados del modelo corporatista que se buscó impulsar a partir de 1952.
[11] "Se reconoce como representantes de las Organizaciones Territoriales de Base a los hombres y mujeres, Capitanes, Jilacatas, Curacas, Mallcus, Secretarios(as) Generales y otros(as) designados(as) según sus usos, costumbres y disposiciones estatutarias" (LPP 1994: Art. 3, II).
[12] Sobre el proceso de elaboración de la LPP véanse Van Cott (2000).
[13] Esta ley ha tenido poco impacto y fue largamente sustituido por la LPP.
[14] El Departamento de La Paz no fue incluido en este Censo.
[15] En 1992 el gobierno se vio obligado a suspender las actividades del Consejo Nacional Agrario y del Instituto Nacional de Colonización debido a un escándalo de corrupción.
[16] Que entre otras cosas demostró la fragilidad de la alianza entre la CSUTCB y la CIDOB (CIDOB, 1996).
[17] Es decir las propiedades con título "pro-indiviso". No hay datos confiables sobre la incidencia de esta forma de tenencia.
[18] Los territorios decretados a principios de la década de 1990 fueron titulados provisionalmente en marzo de 1997.
[19] En otros países se han impulsados programas similares como, por ejemplo, el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) del gobierno de Salinas en México (1988-94).
[20] Bajo el Gobierno Banzer el Viceministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios (VAIPO) adoptó una nueva forma de evaluación de las necesidades espaciales de los pueblos indígenas demandantes de territorios. Ahora la finalidad es de superar la pobreza, y el método está basado en un cálculo de líneas de pobreza y necesidades básicas y la cuantificación en términos monetizados de los recursos dentro de un territorio y su proyección a 50 años. Además, parece que en el caso de pueblos itinerantes el VAIPO supone que en estos 50 años se logra su sedentarización y por lo tanto una disminución de sus necesidades espaciales (Martínez, 1999).
Autor: Willem Assies assies@colmich.edu.mx
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