CELS, Informe Anual 2002 (capítulo elaborado por Morita Carrasco; versión preliminar)
Presentación
Este capítulo ofrece una breve introducción al tema de referencia. En primer lugar nos preguntamos quiénes son los pueblos indígenas y de acuerdo con ello sugerimos algunos puntos de vista indispensables para entender su relación con los estados-nación en que se hallan. Seguidamente damos un panorama de la riqueza y variabilidad de pueblos existentes en la Argentina: cuáles son, cuántos son, dónde están y condiciones socioeconómicas en que viven. Brindamos también una reseña del marco legal de protección de sus derechos especiales y analizamos la política gubernamental seguida con ellos, en particular desde la gestión del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI). Finalmente se sistematizan algunas de las principales violaciones a sus derechos acontecidas durante el año 2001.
Antecedentes
Quiénes son los pueblos indígenas
Aunque mucho se ha dicho y escrito sobre el particular subsiste en la comunidad global el convencimiento de que los indígenas pertenecen a un tipo de sociedad que por razones que nunca se explicitan del todo, sobreviven en el presente como residuos de sociedades antiguas cuyos miembros no se han integrado plenamente a la sociedad mayoritaria. Por ello, se sostiene, viven en condiciones materiales deficientes, presentan altos índices de desnutrición infantil, mortalidad, analfabetismo, y poseen una escasa participación en la vida política global.
Estas concepciones que presentan a los indígenas como sociedades incompletas e imperfectas y que tienen su arraigo en certezas decimonónicas sobre la existencia de progreso social unilineal se reflejan en categorías tales como "minorías empobrecidas" "grupos vulnerables", "sector careciente", "grupos marginados", "segmento social atrasado" etc.
El problema con las categorizaciones sociales es que las mismas configuran los derechos que los grupos en cuestión están autorizados a reivindicar y determinan la orientación y el diseño de las políticas públicas. Así, es factible que se acepten --y propicien-- demandas de asistencia económica pero se califiquen como "excesos" intolerables las reivindicaciones de autonomía política de los pueblos indígenas.
Un enfoque basado en las categorías antedichas sostiene que la existencia de los pueblos indígenas es una cuestión circunstancial que se da en un momento determinado pero que puede --y debe-- cambiar si se adoptan medidas positivas dirigidas a alcanzar su gradual integración en la sociedad global civilizada.
Siguiendo un enfoque semejante en Argentina se han implementado sucesivos planes y programas de integración que según las épocas se llamaron "reducciones, reservas, colonias, misiones" cuyo objetivo principal era la "radicación" de los indígenas a la tierra como campesinos o peones rurales. Pero esta política de invisibilización de la diferencia fracasó, como lo demuestra, de unos años a esta parte, la importante reemergencia de las identidades indígenas, el fortalecimiento de sus formas organizativas propias y su accionar como actores políticos "sui géneris" (Beckett 1981, Briones 1998) en el orden interno e internacional.
A partir de esta constatación proponemos entonces, adoptar un punto de vista distinto al citado. Un enfoque que tenga en cuenta, en primer lugar, las consecuencias jurídicas que acarrea para los pueblos indígenas el ser ubicado en una u otra categoría y en segundo lugar que pondere la categoría social que sea más compatible con sus objetivos y aspiraciones.
Y aquí volvemos a la pregunta del título ¿quién es el sujeto cuyos derechos se desea proteger?
Aunque no existe consenso sobre el significado de los términos Pueblos Indígenas, ni sobre la necesidad de explicitarlo, a nivel internacional se han dado algunas definiciones de trabajo abiertas. Entre ellas la que brinda el Relator Especial Sr. José Martínez Cobo (CDH-ONU) en su "Estudio del problema de la discriminación contra las poblaciones indígenas (1986/87)", que dice: "Las comunidades, pueblos y naciones indígenas son aquellos que, teniendo una continuidad histórica con las sociedades previas a la invasión y colonización que se desarrollaron en sus territorios, se consideran a sí mismos distintos de otros sectores de las sociedades que prevalecen actualmente en esos territorios, o en partes de los mismos. En la actualidad constituyen sectores no dominantes de la sociedad y están determinados a preservar, desarrollar y traspasar a futuras generaciones sus territorios ancestrales y su identidad étnica, como base de su continua existencia como pueblos, de acuerdo con sus propias pautas culturales, instituciones sociales y sistemas legales"
O la descripción que ofrece el Convenio 169 de OIT en su artículo 1.1.b que dice [son] considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas o parte de ellas".
La existencia de categorizaciones sociales externas a los pueblos mismos es motivo de disputas permanentes por parte de sus dirigentes y organizaciones. Mientras el Proyecto de Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas (ONU)[1] elaborado por un Grupo de Trabajo con fuerte presencia de indígenas no incluye definición alguna, su símil Interamericano ha pretendido circunscribir qué se entiende por tal, generando planteos como el realizado por el National Congress of American Indians en 1999 que propone reemplazar las definiciones por el siguiente texto "Los pueblos indígenas tienen el derecho colectivo e individual de mantener y desarrollar sus identidades distintivas y a ser reconocidos como tales"
Frente a tales planteos los estados se han visto, en parte, obligados a aceptarlos incorporando el autorreconocimiento como criterio fundamental para la definición de indígena, esto es : la conciencia que los mismos tienen de su identidad.
Estos cambios han sido receptados por el Convenio 169 de OIT que en su artículo 1.2. establece: "La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente convenio."
Sin soslayar la importancia clave de la autoidentificación, queremos resaltar que el rasgo distintivo de los pueblos indígenas es su aboriginalidad. Esto es, la característica de ser los primeros habitantes -- autóctonos-- en los territorios que habitan (Beckett 1981, Daes, 1999). Y por lo tanto antecesores de los sucesivos procesos de ocupación y domesticación jurídica de los mismos.
Sus miembros viven hoy mayoritariamente como ciudadanos de segunda categoría en estados nación modernos que frecuentemente los excluyen so pretexto de ser portadores de lenguas, religiones, culturas y formas de vida percibidas como inferiores por la sociedad dominante.
Sin embargo, a contrapelo de los modelos de homogenización cultural, cotidianamente expresan su voluntad de preservar la diferencia cultural que los distingue de otros colectivos sociales y están decididos a fortalecer sus instituciones sociopolíticas para conseguirlo. Al mismo tiempo, aspiran a desarrollar en el seno de las sociedades nacionales de las cuales forman parte, nuevas pautas de convivencia social en la diversidad.
En procura de estos objetivos reivindican una nueva normatividad que de cabida a sus "derechos especiales" sin menoscabo de los demás derechos del ciudadano. Un eje estructurante de tales derechos emerge de la relación entre aboriginalidad y territorialidad[2].
En tanto sociedades aborígenes los pueblos indígenas no sólo reivindican la ocupación continua de tierras ancestrales o al menos de parte de ellas, sino también la calidad del vínculo que los une. Las tierras, el habitat, el paisaje, el territorio son más que un medio u objeto de producción. En tanto condensador simbólico de la unidad social, política y cultural del grupo ellas son la condición indispensable para el mantenimiento de su identidad como pueblo. La expresión más escuchada entre sus miembros es "sin territorio los pueblos indígenas no existimos, no somos nada."
Los reclamos territoriales se formulan en términos de propiedad de las tierras que legítimamente poseen. Sin embargo, como medio de ejercer su derecho a decidir los pueblos indígenas también demandan el control de los recursos naturales y el dominio de los lugares sagrados. Consistentemente con ello, se oponen a cualquier plan de desarrollo --oficial o privado-- que no tengan en cuenta su participación en el diseño, planificación y control de los mismos (Iturralde 2001).
Finalmente queremos enfatizar que el aspecto territorial en tanto núcleo común de las movilizaciones indígenas en todo el planeta está íntimamente relacionado con la capacidad de los pueblos indígenas para ejercer los derechos que invocan (Daes 1999). De ahí que se otorgue una importancia primordial a la consulta y participación efectiva de sus miembros en todos los asuntos que les competen. En virtud de lo cual tanto la Constitución Nacional (art. 75 inc. 17) como el Convenio 169 de OIT (art.6,7,8) facultan a los pueblos indígenas para que puedan adoptar sus propias decisiones y decidir libremente las prioridades que estimen pertinentes.
En este acápite hemos intentado sortear el peso de categorizaciones sociales equívocas centrando nuestra mirada en algunos aspectos que hacen al reconocimiento de la diferencia cultural como un "bien jurídico" a proteger en las sociedades originarias que llamamos "pueblos indígenas".
Pueblos Indígenas en Argentina
Desposeídos de sus tierras ancestrales y vencidos militarmente, los pueblos originarios fueron incorporados en masa al estado argentino como pueblos sometidos y ocupantes precarios en sus propios territorios. Fueron obligados a adoptar una religión y un estilo de vida ajenos. Arrinconados en zonas geopolíticas desfavorables fueron convertidos en productores de subsistencia y/o proletarios rurales contingentes a las fluctuaciones del mercado capitalista. Por efecto de procesos regionales de migraciones forzosas un importante porcentaje de sus miembros vive en áreas urbanas y suburbanas donde es usual que deban ocultar su identidad para evitar el maltrato y la discriminación.
Aunque en los últimos tiempos su presencia en los medios de comunicación es cada vez más frecuente, subsiste en gran parte de la población el firme convencimiento de que los indígenas son un mero dato del pasado prehispánico que desapareció por efecto de la "natural" evolución de la humanidad. En el mejor de los casos se los considera un compuesto genético que por mestizaje con el componente europeo de origen español dio origen a una población criolla que luchó por la independencia. Y, si hoy queda algún remanente, vive --predominantemente en áreas rurales-- más o menos asimilado, como cualquier otro ciudadano.
A esta peculiar invisibilización ha contribuido también una ideología del "crisol de razas" como experiencia social colectiva que habría borrado definitivamente todas las diferencias a favor de una supuesta unidad racial, cultural y lingüística de la Nación Argentina. Sin embargo, mientras nadie llamaría "mestizo" a un hijo de euroargentinos, quienes tienen un padre o madre indígena son los que más claramente cargan con el estereotipo de "indio", como marca indeleble que confirma la asimetría racializada y fundante que dio origen a la sociedad nacional, legitimando simbólicamente una relación de dominación que afecta cotidianamente la vida de las pueblos indígenas. Así, es frecuente en el lenguaje cotidiano el uso de versiones peyorativas que asimilan "indio/indígena" a vago, indolente, sucio, bruto, salvaje, haragán.
Cuáles son, cuántos son y dónde están.
Frente al vacío censal oficial[3] algunas ONG's y organizaciones indígenas han estimado que el número de personas indígenas podría estar entre 800.000 y 2.000.000.
Se cree que un porcentaje bastante elevado vive en asentamientos rurales y en forma comunitaria representando aproximadamente entre un 3 % y un 5% de la población total del país. Algunas provincias cuentan con un 17 a 25% de indígenas en su población. Según las fuentes arriba mencionadas existirían más de 800 comunidades en todo el país mientras que por efectos de la migración urbana en algunas capitales de provincias habría una altísima concentración de familias y personas indígenas
Según esta información su composición y distribución serían aproximadamente las siguientes (ver Mapa):
Región Noreste: provincias de Chaco, Formosa, Misiones, Santa Fe) Pueblos : Mbya-Guarany, Mocoví, Pilagá, Toba, Vilela, Wichí.
Región Noroeste: (provincias de Catamarca, Jujuy, La Rioja, Salta, San Juan, Santiago del Estero, Tucumán,) Pueblos: Atacama, Avá-Guarany, Chané, Chorote, Chulupí, Diaguita-Calchaquí, Kolla, Omaguaca, Tapiete, Toba, Tupí-Guarany, Wichí.
Región Sur (provincias de Chubut, Neuquén, Santa Cruz, Tierra del Fuego): Pueblos: Mapuche, Ona, Tehuelche, Yamana.
Región Central (Ciudad Autónoma de Buenos Aires y provincias de Buenos Aires, La Pampa, Mendoza): Pueblos: Atacama, Avá Guarany, Diaguita-Calchaquí, Huarpe, Kolla, Mapuche, Rankulche, Toba, Tupí Guarany.
Condiciones socioeconómicas
Los territorios ancestrales de los pueblos indígenas están en peligro. La falta de regularización dominial les impide controlar la devastación ambiental debido al uso irracional de los recursos naturales por parte de no indígenas, la contaminación de sus suelos y fuentes de agua por parte de empresas mineras, petroleras y otras. Al no existir medidas efectivas de protección de la posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan en todo el país se acelera el avance de los frentes agrícolo-ganaderos y el desembarco de mega proyectos de desarrollo.
En la provincia de Salta, por ejemplo, donde se concentra la mayor diversidad de pueblos indígenas la tala indiscriminada del monte nativo por parte de empresas forestales y apropiadores no indígenas, la ganadería extensiva a campo abierto, la instalación de emprendimientos agrícolas[4] y las exploraciones petroleras y mineras provocan desertización, empobrecimiento de los suelos y severos daños a la biodiversidad de los diferentes ecosistemas[5].
En la región sur los pueblos Mapuche, Teheulche y Rankulche enfrentan cotidianamente la experiencia de ver que "los alambrados se corren de noche". La invasión y el robo de tierras indígenas es la práctica frecuente de terratenientes y comerciantes. En los últimos años el interés de algunas corporaciones multinacionales por las tierras patagónicas ha venido presionando a pequeños productores locales --en su mayoría indígenas-- que apremiados por un mercado lanar en baja, les venden estancias y haciendas reduciendo aún más las posibilidades de recuperación de sus tierras ancestrales.
Además no son los indígenas quienes aprovechan el empleo generado por la instalación de las agroindustrias pues su vinculación con el mercado laboral es precaria, inestable o prácticamente inexistente.
Otro problema serio que enfrentan las comunidades de la zona sur es la contaminación petrolera. En algunas de ellas las napas freáticas han sido invadidas por hidrocarburos siendo imposible el aprovechamiento del agua. Las personas indígenas, especialmente niños y ancianos presentan niveles inaceptables de plomo y mercurio en sangre.
Además de la destrucción ambiental ya apuntada la problemática sanitaria en las comunidades rurales se agrava por los siguientes motivos: escasez de agua, asistencia médica deficiente y nula, ausencia de medios de transporte y comunicación, mínima asistencia educativa, ausencia de saneamiento ambiental, control inexistente de plagas, y parasitosis animal y humana.
No existen a nivel nacional ni provincial estadísticas desagregadas por origen étnico que permitan conocer el estado sanitario de los pueblos indígenas. Sin embargo, los lugares donde residen actualmente muestran los índices más altos de infecciones agudas tales como la tuberculosis, el mal de Chagas, cólera, entre otras. Según información no oficial, brindada por agentes sanitarios locales, en ciertas zonas rurales la tasa de mortalidad infantil, alcanza al 30%o. Pobremente alimentados los niños indígenas parecieran tener su futuro comprometido. Aunque algunas escuelas les proveen una comida diaria, no funcionan durante varios meses del año. La asistencia a clases revela un alto porcentaje de deserción debido principalmente a la discriminación que sufren por parte de maestros y compañeros no indígenas y a la escasez de medios económicos de las familias.
Debido a que se ven forzados a emigrar hacia centros urbanos en busca de trabajo, por la reducción de sus territorios el alcoholismo y en menor medida la prostitución son otros de los serios problemas que afectan a los indígenas más jóvenes.
En lo que hace a la asistencia social si bien existen a nivel nacional y provincial varios programas[6] que atienden las necesidades materiales de los sectores pobres, los mismos no reconocen la distintividad de los pueblos indígenas. A su vez la vía de acceso a los mismos suele ser el remanido recurso del clientelismo político lo que profundiza la dependencia indígena y refuerza la visión de los mismos como sector vulnerable.
Con sobrados fundamentos, las organizaciones y dirigentes indígenas sostienen que muchos de los graves problemas que afectan la salud de sus familias se podrían solucionar si el estado cumpliera con la normativa vigente en materia de derechos territoriales. La falta de regularización dominial impide la necesaria protección de los recursos alimenticios de que dispone el ambiente lo que condiciona el crecimiento y desarrollo de las generaciones nuevas.
Respecto de la propiedad de la tierra existe en el país una variedad de situaciones. Algunas provincias han hecho entrega de títulos definitivos de las tierras en forma comunitaria sobre áreas más bien pequeñas. Otras han reconocido las tierras indígenas pero no se han entregado los títulos. Algunos de los obstáculos provienen de las mismas oficinas provinciales de tierras fiscales y rurales que no aceptan la propiedad comunitaria, otras son renuentes a la entrega de superficies amplias. En lo que hace a tierras privadas, algunos reclamos se han resuelto a través de la expropiación interviniendo en estos casos el Congreso de la Nación o las Legislaturas Provinciales.
Marco legal[7]
En 1994 se reforma la Constitución Nacional incorporando en su artículo 75 el siguiente mandato:
Corresponde al Congreso:
17. "Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos.
Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural, reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan: y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias podrán ejercer concurrentemente estas atribuciones."
Nueve de las veintitrés provincias que forman la Argentina han incorporado en sus Cartas Magnas los derechos de los pueblos indígenas. Aun con matices, algunas parecen subscribir el espíritu de la Nacional en tanto otras conservan un tinte integracionista.
Así, mientras la de Chubut introduce el reconocimiento de la propiedad intelectual de los pueblos indígenas, la de Jujuy se fija metas legislativas para alcanzar la integración y progreso económico de los mismos. Por su parte la de Río Negro se refiere al "indígena rionegrino" como si este fuese un monumento, una reliquia del pasado que ha contribuido a la formación de la identidad e idiosincracia provincial. Por lo tanto, se propone lograr su efectiva incorporación mediante normas apropiadas que lo coloquen en situación de "igualdad en derechos y deberes" a los demás ciudadanos. Promueve la propiedad de las tierras que posee, sin decir en qué condiciones, y si bien no reconoce la organización indígena al menos "respeta el derecho que les asiste a organizarse", algo ya contemplado en otras leyes y asegurado para todos los ciudadanos que deseen hacerlo.
La de Neuquén hace explícita su preocupación por el mejoramiento de las condiciones de vida de los indígenas, el desarrollo y la capacitación técnica. Es obvio que tal manera de conceptualizar a la población indígena lleva a pensar que se los considera marginados del progreso.
Entre las constituciones que reconocen derechos especiales cabe citar las de Formosa, Buenos Aires, Chaco, La Pampa y Chubut. De este grupo es interesante destacar que la primera, jurada en 1991, es la pionera en cuanto al reconocimiento de la necesidad de contar con el protagonismo indígena en la toma de decisiones de los asuntos que afectan a su vida. Incluso introduce la idea de consentimiento previo a la explotación de los bosques por parte de terceros y autoriza el aprovechamiento de los mismos "según usos y costumbres". Las cuatro restantes datan del mismo año en que se reformó la constitución nacional. En tal sentido, dos de ellas (Chaco, La Pampa) retoman el reconocimiento de la preexistencia étnica y cultural, mientras las dos restantes (Buenos Aires y Chubut) reivindican la existencia de los pueblos indígenas en sus territorios. La constitución de Chaco reconoce la personería jurídica de las organizaciones indígenas, la educación bilingüe y bicultural y la participación en la protección, preservación y recuperación de los recursos naturales y demás intereses que les afectan.
La constitución de Salta merecería un capítulo aparte ya que, aun siendo la más reciente (1998), desanda el camino trazado por las anteriores, tanto nacional como provinciales.
El Artículo 15 reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas y entre otros derechos reconoce, la posesión y propiedad comunitaria de las tierras, que tradicionalmente ocupan. Sin embargo limita este derecho a las tierras fiscales y condiciona su ejercicio al logro de soluciones consensuadas con pobladores no indígenas, "respetando los derechos de terceros".
En el orden internacional, en 1992 la ley 24071 adopta el Convenio 169 de O.I.T. En 1995 se aprobó por ley 24.544 la Constitución del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe (ONU). En 1997 la ley 24874 adopta el Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo (ONU). En 2000 se ratificó el convenio 169 de O.I.T el cual ha entrado en vigencia el 3 de julio de 2001.
En el orden nacional entre 1984 y 1993 se promulgan una serie de leyes "integrales" que tienen a los indígenas como destinatarios: la ley nacional 23302 sancionada en 1985 y reglamentada en 1989, y las provinciales N° 426/84 de Formosa, 6373/86 de Salta, reformada en 2000, N° 3258/87 de Chaco, N° 2727/89 de Misiones, N° 2287/88 de Río Negro (1988); N° 3657/91 de Chubut, y N° 11078/93 de Santa Fe.
La primera crea el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas, entidad descentralizada que actuará como organismo de aplicación de la política indigenista del Estado. Las leyes provinciales, por su parte, crean organismos semejantes. Todas introducen una serie de medidas positivas tendientes a la preservación, mejoramiento, promoción, respeto, desarrollo, y participación de los ciudadanos indígenas.
Consideradas en su conjunto las leyes "indigenistas" parecen incorporar el reconocimiento de la diversidad cultural pero este discurso funciona más como estereotipo u obstáculo a sortear que como derecho del que gozan los indígenas. A su vez no todas se aplican en forma total y, en ciertos casos ni siquiera parcial, incluso diversos acontecimientos ocurridos en el transcurso de los últimos años evidencian que el acceso de los indígenas a sus derechos depende muchas veces de un trámite administrativo o judicial previo[8].
Política Gubernamental
A pesar del masivo resurgimiento de la organización de los pueblos indígenas y la vigencia de los postulados del convenio 169 de OIT no existe en el país una política de estado con los Pueblos Indígenas.
En lo concreto se da la convivencia contradictoria de diversas políticas estatales improvisadas e inconsistentes. La Cancillería, por ejemplo, mantiene una posición ambigua con respecto al estatus de "pueblo" indígena empleando, según las circunstancias, el término "poblaciones" del cual derivan, como vimos, una serie de consecuencias jurídicas restrictivas de los derechos reconocidos.
Así, si bien en lo formal se renuncia a un proyecto de asimilación, en los hechos se concretan estilos restringidos de consulta y participación indígena. Por un lado, funcionarios y agencias estatales se arrogan la facultad de definir necesidades, intereses y prioridades de los pueblos indígenas teniéndolos más como solicitantes y destinatarios de apoyos que como partícipes autónomos en la toma de decisiones. Por el otro, se tiende a una nociva ghettoización del sector. Mientras los demás ciudadanos disponen de varias dependencias estatales donde presentar sus reclamos, se supone que los indígenas deben hacerlo sólo en el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI). Cíclicamente, entonces, los "asuntos indígenas" quedan subordinados a los vaivenes del partidismo político acentuando la dependencia clientelar y el paternalismo asistencialista.
La ley 23302 establece la necesaria participación indígena en el INAI a través de representantes designados por sus comunidades, pero nunca se implementó. Dos decretos del Poder Ejecutivo Nacional de 1991 y 1994 lo desjerarquizaron convirtiéndolo en una oficina dependiente de una Dirección Nacional, desvirtuando así los propósitos de la ley e impidiendo la participación directa de los indígenas.
Ante un recurso de amparo interpuesto por la Asociación Indígena de la República Argentina (AIRA) en el año 2000 la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal emitió un fallo obligando al Ejecutivo Nacional a disponer en el plazo de 30 días la constitución del Instituto en los términos de la ley como entidad descentralizada con participación indígena. Respetando lo dispuesto por la Justicia en agosto de ese mismo año el Poder Ejecutivo dicta el Decreto 677 ordenando su ejecución.
A la fecha, sobradamente vencidos los plazos legales y a pesar de estar en mora, la situación jurídica del INAI continúa siendo ambigua. Formalmente no tiene estructura ni autoridades y carece por completo de participación indígena. A pesar de lo cual en la práctica funciona como un supra ministerio con capacidad para resolver todos y cualquier asunto relativo a los pueblos indígenas. Así, ejerce su representatividad en eventos y foros internacionales, media en conflictos entre aquellos y los estados provinciales y es parte querellada por los indígenas en ámbitos internacionales. Finalmente, se espera que implemente en coordinación con los demás organismos oficiales toda la serie de políticas estatales que tienen como destinatarios a los indígenas.
Uno de los mayores obstáculos que impide el desarrollo coherente del INAI, aun en la irregularidad en que se encuentra, es el reducido presupuesto con que cuenta. Para atender los objetivos fijados en la Constitución Nacional y la ley como organismo descentralizado del Estado Nacional precisaría un mínimo de US$ 10.000.000. Pero esta cifra está muy lejos de la realidad. Durante el 2000 su presupuesto fue de US$ 3.000.000 de los cuales sólo el 20% se había ejecutado en el último trimestre del año[9].
Ello se tuvo en cuenta al momento de proyectarse el presupuesto 2001. Por ende se resolvió incorporar dentro del nuevo presupuesto el aporte nacional de U$S 1.500.000 al programa por convenio con la Unión Europea "Desarrollo Integral en Ramón Lista" (DIRLI). Deducido este monto y lo requerido para gastos operativos sólo quedaron US$ 500.0000 para cumplir con sus objetivos durante el último año.
Consiguientemente poco o nada pudo ser transferido directamente a las comunidades y organizaciones indígenas para proyectos de su autoría. Si bien, paradójicamente podía disponer de los recursos que precisara para llevar a cabo eventos varios. Así en agosto se financió el traslado de los restos del Cacique Mariano Rosas desde el Museo de la Universidad Nacional de La Plata hasta la localidad de Leuvucó en la provincia de La Pampa; se financiaron cinco reuniones entre los representantes indígenas de varias provincias y el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC); se llevaron a cabo varios talleres con comunidades indígenas en diferentes provincias y se pudo pagar el viaje de representantes indígenas a reuniones de su interés.
A su vez se desarrollan en el INAI tres proyectos destinados a los Pueblos Indígena por la Cooperación Internacional.
1. DIRLI. Desarrollo Integral en Ramón Lista (Provincia de Formosa). Convenio con la Unión Europea por un monto asignado de US$8.000.000 para cuatro años, con contraparte nacional. Su objetivo general es: "mejorar las condiciones de vida de las comunidades wichi, a partir de la activación de un proceso de desarrollo endógeno y autosostenido que apunte a la conservación de su identidad cultural". Luego de un estancamiento producto del retraso en la disponibilidad de fondos, el programa se puso en marcha dando prioridad al mejoramiento de las viviendas y la provisión de agua con fondos aportados por el estado provincial. La población wichí beneficiaria es de aproximadamente 6000 personas.
2. CAPI. Componente de Atención a Población Indígena del Programa de Atención a Grupos vulnerables del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con financiamiento mediante Cooperación Técnica no Reembolsable, sin contraparte argentina. Abarca comunidades y organizaciones indígenas de diferentes pueblos. El monto asignado es de US$ 4.000.000 aproximadamente para un período de 4 años. Objetivo: "contribuir a disminuir la exposición a riesgos sociales de la población indígena a través de la implementación de un modelo de gestión de planificación participativa a nivel local y la articulación con iniciativas comunitarias. Siendo su objetivo principal el de fortalecer la capacidad de gestión operativa de las organizaciones indígenas de base y de segundo nivel." Se está desarrollando en cuatro provincias; Chaco, Formosa, Jujuy y Salta.
Desarrollo de Comunidades Indígenas y Protección de la Biodiversidad con financiamiento del Banco Mundial. Objetivo: fortalecer las comunidades indígenas de las áreas piloto seleccionadas (Amaicha del Valle-Quilmes --Provincia de Tucumán--; Pulmarí --Provincia de Neuquén--; Finca Santiago --Provincia de Salta--) con énfasis en el "desarrollo sustentable con identidad" y subsidiariamente discutir soportes legales alternativos para área protegidas. El proyecto tiene un componente de préstamo de US$ 5.000.000 más un aporte nacional de US$ 1.500.000 y un aporte subsidiario del Global Environmental Fund (GEF) de US$1.000.000. Durante 1999 se realizó una evaluación social a cargo del BM y un borrador del documento de proyecto. Luego de una reducción del aporte nacional, el estado argentino acordó aceptar el crédito y en 2001 se firmó el decreto de aprobación. En enero 2002 sigue pendiente la selección del personal que integrará la Unidad Ejecutora del Proyecto.
Los pueblos indígenas concentran sus demandas al INAI en dos grandes temas. 1) la urgente instrumentación de un plan de entrega de tierras en propiedad a sus comunidades y organizaciones; y 2) la directa participación de los mismos en la toma de decisiones de todos los temas que les conciernen.
Sin medidas efectivas de protección a la posesión y propiedad de las tierras "que tradicionalmente ocupan" la indefensión jurídica de las comunidades indígenas se profundiza porque a la par que el Estado se confiesa impotente para evitar la invasión de las tierras indígenas y la destrucción de sus recursos naturales, alienta una política de inversiones destinada a organismos multinacionales, empresas nacionales y extranjeras para la instalación en las mismas de emprendimientos productivos de diversa índole.
Preocupado por la gravedad de esta situación el Comité de Eliminación del Racismo y la Discriminación (CERD)[10] en sus recomendaciones finales al Informe presentado por Argentina en 1998, expresa que "En lo que respecta a la transferencia de las tierras y propiedades ancestrales a las comunidades aborígenes, se toma nota con preocupación de que los problemas subsisten en la práctica y de que, en ciertos casos, enormes dificultades, a menudo ocasionadas por los propietarios de las tierras, retrasan la transferencia. También se señala con inquietud que algunas comunidades han sido objeto de intimidación y presión para que renuncien a la reivindicación de esas tierras. Además se lamenta que no se haya suministrado información acerca de los procedimientos de consulta de las comunidades indígenas durante el proceso de transferencia de las tierras".
Y en 2001 le reitera entre otras observaciones[11] que: "teniendo en cuenta que los territorios donde se asientan los pueblos indígenas son las áreas con mayor índice de necesidades básicas insatisfechas y que los índices de pobreza y desempleo entre ellos y otros grupos vulnerables, han aumentado como resultado de la crisis económica, el Comité recomienda que el Estado tome medidas para aliviar esta situación y que lo mantenga informado al respecto"
Respecto de la segunda de las demandas planteadas cabe señalar que el INAI ha intentado en diversas oportunidad convocar a los dirigentes para integrar un Consejo de Pueblos Indígenas. Y que por diversos motivos --políticas de ajuste económico, ley de déficit cero, acefalías temporarias, etc.-- nunca lograron concretarse del todo. Aunque en una oportunidad funcionó un Consejo Provisorio durante algunos meses.[12]
Aunque sea lamentable admitirlo, sin presupuesto y sin voluntad política para diseñar y ejecutar una política de estado consistente con los principios y derechos invocados y reconocidos en la Constitución Nacional y el Convenio 169, Argentina seguirá navegando en la ambigüedad entre la asistencia social --aunque a medias tintas-- y el clientelismo político.
Mientras no se activen los dispositivos políticos requeridos será difícil garantizarles a los pueblos indígenas un auténtico reconocimiento a su identidad cultural y el consiguiente respeto por sus derechos especiales. Así, aun con parches y disimulos, los planes y programas de integración socio-cultural continuarán y las denuncias de violaciones a sus derechos se reiterarán año tras año.
Principales Violaciones a los Derechos de los Pueblos Indígenas
No podemos enumerar aquí todos los derechos indígenas que son sistemáticamente violados, pero vamos a referirnos --aun sumariamente-- a los derechos territoriales y a la participación y consulta porque como dijimos sobre ellos se apoya toda la estructura de los demás derechos y en especial porque son indispensables para que los pueblos indígenas y sus miembros puedan gozar de sus derechos humanos.
Derecho de participación y consulta en todos los asuntos que les afectan
Como vimos, la participación es un derecho constitucional y un compromiso internacional. Sin embargo al presente no se cumple o se lo hace en forma relativa y escasa. Muchos errores, omisiones e incumplimientos del Estado en relación con la aplicación práctica del derecho indígena podrían ser subsanados si existiese una efectiva participación de los afectados en el diseño, planificación, ejecución y control de las políticas que les conciernen. No obstante y paradójicamente el mismo estado que debe garantizar este derecho es quien más frecuentemente lo viola.
· El Programa ANAHI
La ley 23302 establece (VI De los planes de salud. Artículos 18 a 20) que el INAI coordinará con los gobiernos de provincia la realización de planes intensivos de salud para las comunidades indígenas. Sin embargo en junio de 2000 el Ministro de Salud de la Nación mediante resolución ministerial Nº 472 crea en el ámbito de ese ministerio el Programa de Apoyo Nacional de Acciones Humanitarias para las Poblaciones Indígenas (ANAHI) "con la misión de coordinar y entender en todas las acciones desarrolladas en esta Jurisdicción que apunten a la salud de los pueblos aborígenes". En la elaboración de este programa y en su posterior lanzamiento no participó indígena alguno. Ellos fueron invitados a presenciar el acto de lanzamiento junto a la Presidencia de la Nación pero su opinión nunca fue consultada.
El ANAHI consiste en la provisión de agentes sanitarios indígenas --algo que ya se hacía desde el Programa Salud con Pueblos Indígenas, al cual sustituyó--, contratados por un período de entre 3 y 6 meses "mediante los acuerdos con el Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos". Quiere decir que en la práctica el ANAHI funcionaría como un medio para acceder a un empleo que aunque precario lo torna especialmente atractivo en un país con un índice de desocupación por encima del 18%.
La resolución de creación prevé la constitución de un comité directivo que en el plazo de 90 días debía crear "un programa de integración regional que asegure una auténtica representación de las comunidades objeto de este programa". Y si bien se crea el Consejo Asesor Honorario del Programa para hacer el seguimiento del mismo y se prevé la participación de representantes indígenas, no lo hacen en tanto tal, sino como funcionarios del INAI. En los hechos el Instituto designó a dos personas no indígenas para representarlo en las reuniones preparatorias. A enero de 2002 no ha habido ningún avance.
· Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001
Un interesante caso para reflexionar sobre la calidad y sentido de la participación indígena es el que ofrece la ejecución de la variable de autoidentificación indígena en el Censo 2001. Reconociendo lo difícil que resultaría incorporar por primera vez en el país una temática de alta sensibilidad social el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) procuró contar con la opinión directa de los indígenas. Los primeros contactos se hicieron en 1998 a través del INAI en el ámbito del Consejo de Pueblos Indígenas recientemente formado. Disuelto el Consejo el INDEC encaró una serie de reuniones con representantes de organizaciones y comunidades indígenas, ONG's indigenistas, estudiosos, académicos, Comisiones de Población de las dos Cámaras del Congreso de la Nación, además de los funcionarios del INAI. El objetivo de estas reuniones era discutir propuestas de preguntas a efectuar en el Censo 2001 y otras cuestiones relativas a su implementación. Como resultado de las mismas se consensuó el texto de la pregunta 2 de la cédula censal que se aplicó en todo el país[13]. Las pruebas previas --censo experimental y validación-- se llevaron a cabo en 1999 y 2000 con participación de miembros de las comunidades indígenas locales y observadores indígenas de otras zonas. En 2001 se buscó ampliar la participación a través de cuatro reuniones regionales entre el INDEC, INAI y representantes de organizaciones y comunidades y una nacional. El objetivo de estas reuniones era alcanzar acuerdos para la participación directa de los indígenas en la capacitación de los censistas, en la difusión del censo y crear instancias de articulación con el INDEC a fin de diseñar el contenido de la encuesta complementaria 2002[14] y proponer la metodología a aplicar.
Desafortunadamente estos objetivos no pudieron alcanzarse plenamente y por diversas razones. El aspecto, tal vez más destacable, es que a pesar de las intenciones de los técnicos del INDEC, en todas las reuniones regionales la queja persistente de los pueblos indígenas fue que los mismos no habían tenido participación en el diseño de la ley y su implementación. Esta queja fue más allá. Y, en la reunión nacional los participantes indígenas elaboraron un documento muy fuerte en contra del Censo[15]. También la Comisión de Juristas Indígenas en Argentina (CJIA) presentó un recurso de amparo solicitando la postergación del mismo, alegando que no habían tenido participación en las condiciones establecidas por el Convenio 169 de OIT y la Constitución Nacional (Art. 75 inciso 17)[16]. Finalmente, el Censo se llevó a cabo y en algunas provincias se contó con la participación directa de censistas y capacitadores indígenas, sin embargo muchos indígenas niegan su validez[17]. En enero 2002 se desconoce si será factible llevar a cabo la encuesta complementaria debido a la falta de presupuesto por efecto de la ley de déficit cero y la quiebra del estado.
Porqué el primer intento --bien intencionado-- de consulta y participación generó semejante respuesta indígena es algo que conviene analizar minuciosamente para diseñar una política de estado coherente con el derecho que se desea instrumentar y proteger.
Por una parte, mientras no se establezcan mecanismos adecuados de información libre y consentimiento fundado la integración de indígenas en las agencias estatales seguirá siendo un instrumento para la cooptación de dirigentes que necesariamente deben subordinar intereses y aspiraciones de sus comunidades a las agendas políticas. Aún los intentos de conformación del Consejo de Pueblos Indígenas del INAI están así viciados de representación legítima. La selección arbitraria y la capacitación limitada a determinadas personas que concentran la facultad de representación de los intereses de los pueblos indígenas en su conjunto parecen ser por el momento, los mecanismos habituales.
Por la otra, es necesario que los funcionarios estatales acepten que el tipo de participación que se reconoce a los pueblos indígenas y que el estado está obligado a proteger es la que se basa en la capacidad que los mismos tienen de decidir libremente qué hacer con sus vidas y establecer de acuerdo con ello las prioridades y metodologías que mejor convengan a sus intereses. El Censo de los Pueblos Indígenas, si bien es una necesidad sentida por ellos, el momento y las condiciones no lo son.
· Falta de consulta en la ejecución de proyectos de infraestructura que afectan sus recursos naturales
Existen en el país obras de infraestructura que amenazan la integridad territorial y causan daño a la vida de las comunidades indígenas. En su gran mayoría estas obras fueron decididas, planificadas y ejecutadas sin estudios previos de impacto socio-ambiental. Por lo tanto no se consideraron medidas de mitigación por daños potenciales.
Algunas de estas obras son: Yaciretá, Hidrovía Paraguay-Paraná, Gasoducto Nor-Andino, Corredor Bioacéanico, Plan Maestro del río Pilcomayo. Si bien la Constitución Nacional y el convenio 169 establecen la obligatoriedad de consultar a los pueblos indígenas cuando son afectados sus derechos de posesión de los recursos naturales en territorios indígenas, respecto de estos mega emprendimientos los Pueblos Indígenas no han tenido oportunidad de brindar su opinión, menos aún de incidir en la toma de decisiones. Para ilustrar la forma en que Argentina desconoce el carácter fundamental del derecho de participación y consentimiento libre informado de las comunidades indígenas afectadas basta señalar algunos ejemplos:
Gasoducto NorAndino
El trazado se fijó a través del territorio indígena, afectando en un tramo casas, rastrojos, zonas de cultivo y pastoreo, cementerios y sitios sagrados de la comunidad Tinkunaku del Pueblo Kolla -provincia de Salta-. La empresa Techint-Norandino fue denunciada por la organización indígena y Greenpeace luego de lo cual ofreció una compensación económica (ver en este Informe Derechos Territoriales)
Repsol-YPF
En la provincia de Neuquén, se renegoció el contrato de explotación del yacimiento Loma de la Lata por un nuevo período (15 años), pese a la persistente contaminación que sufren las comunidades del Pueblo Mapuche, Painemil y Kaxipayiñ.
Corredor Bioceánico
En la provincia de Salta se levantó un puente internacional entre Argentina y Paraguay que afecta las áreas de uso tradicional de 6.000 indígenas de la Organización Lhaka Honhat, y está proyectada la construcción de la ruta nacional nº 86 por el mismo territorio afectando a las 35 comunidades que allí residen (ver en este Informe Derechos Territoriales).
La desventaja de los Indígenas frente a los interesados en los proyectos es patente en la dificultad que tienen de acceso a la información, que por lo general el Estado les niega. Si las comunidades no tienen información clara y suficiente, ni cuentan con instrumentos de análisis y si el Estado no provee mecanismos apropiados para la participación y consentimiento libre informado de los directamente afectados, sólo queda el recurso judicial y la movilización política. Los tres casos arriba citados ilustran vívidamente lo dramático de la situación y son un testimonio de que la creación legal o constitucional de participación no resulta suficiente para poder gozar de los derechos reconocidos.
Derechos territoriales[18]
Surge claramente del derecho constitucional que corresponde al Estado Nacional y concurrente a las provincias arbitrar los medios necesarios para regularizar el dominio de los pueblos indígenas sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. A su vez, la ley nacional 23302 establece la competencia del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas en la gestión de transferencias de tierras. La tibieza con que encara la defensa de los derechos territoriales indígenas aumenta la inseguridad jurídica de las comunidades respecto de la propiedad de las tierras. Más aún en casos de tierras fiscales provinciales en que el INAI alega incapacidad para presionar a los gobiernos locales.
Veamos algunos casos:
· Programa Nacional de Regularización de Tierras Indígenas
En 1996 el presidente Carlos Saúl Menem con gran espectacularidad hizo el lanzamiento público de un Plan Nacional de entrega en propiedad a las comunidad indígenas de Chubut, Jujuy y Río Negro de un total de 2.000.000 de hectáreas de tierras fiscales. Sin embargo, a 2002 el programa avanzó escasamente.
En 1996 se otorgó un subsidio a la provincia de Chubut con el objetivo de realizar la verificación de las ocupaciones y llevar a cabo la mensura de las tierras fiscales provinciales ocupadas por comunidades Mapuche. Luego de varios cambios de destino de los fondos otorgados y modificación de las fechas de vencimiento de los plazos de ejecución a mediados de 2001 sólo tres comunidades habían sido beneficiadas. Pero los titulos --aún no entregados-- fueron objetados por el INAI por no encuadrarse en las prescripciones del artículo 75 inciso 17.
Luego de sortearse una serie de obstáculos de índole ideológica y burocrática en Jujuy al 2001 se había llegado a conformar una Comisión de Participación Indígena compuesta por delegados de 160 comunidades. Esta Comisión integrará la Unidad Ejecutora encargada del proceso. A la misma fecha en Río Negro solamente se alcanzó a llevar a cabo talleres preparatorios sobre Personería Jurídica.
Es evidente entonces que no existe voluntad política para ejecutar los planes que los mismos gobiernos diseñan.
Comunidad Kolla Tinkunaku - Derechos doblemente afectados por la falta de participación en la decisión de la instalación del Gasoducto Nor-Andino.
En 1949 mediante ley la provincia de Salta aprueba la expropiación de las tierras de Finca Santiago y San Andrés por la totalidad de su extensión a favor de las comunidades Kolla de la región. Esta ley nunca se cumplió. En 1986 mediante decreto provincial 2845 se donó una fracción de las tierras altas a favor de las comunidades. Simultáneamente el decreto pretendía la expulsión de las comunidades de la zona baja. Por lo cual se realizó en 1987 una marcha a pié hasta la ciudad de Salta para reclamar la permanencia de las comunidades en sus tierras. Las hostilidades no cesaron y las marchas se sucedieron. En 1993 tras una prolongada movilización en Buenos Aires, las comunidades San Andrés, Río Blanquito, Los Naranjos y Angosto de Paraní en el área ocupada por la Finca San Andrés, lograron la aprobación de la ley nacional 24242 de expropiación parcial de las tierras. Del total del territorio tradicionalmente ocupado existe una fracción --menor-- expropiada en la zona baja, una fracción --mayor-- donada bajo los decretos 2845/86 y 2437/97 en la zona alta y una fracción remanente de posesión ancestral. A fines de 1996 la situación territorial se desestabiliza cuando el ingenio y refinería El Tabacal-Seabort Corporation desconoce el decreto de donación 2845/86 y usurpa las tierras altas. Hubo amenazas y persecuciones. En 1999 las autoridades local y nacional autorizan la construcción en territorio indígena del Gasoducto Norandino que transportará gas a Chile. El trazado aprobado afectaba casas, zonas de cultivo y pastoreo y el cementerio de las familias Kolla. Una vez iniciadas las obras, Greenpeace presentó un recurso de amparo, ya que el gasoducto atraviesa, la última selva de montaña del país donde habita el yaguareté, una especie en peligro de extinción. Si bien en un comienzo mediante una medida cautelar se logró paralizar las obras, posteriormente la prohibición fue levantada y se permitió su continuación.
La Comunidad no pudo impedir la realización de las obras y el Gasoducto fue construido como había sido trazado originalmente. Ante la inminencia de las obras y el fracaso de las acciones judiciales, los miembros de la organización Tinkunaku se vieron obligados a aceptar una indemnización por una parte de los daños.
Mientras tanto se ha solicitado a la justicia la revocatoria de la donación de las tierras altas efectuada por el empresa Ingenio y Refinería El Tabacal, quedando pues la Comunidad Kolla Tinkunaku en espera de la decisión final.
· Asociación de Comunidades Aborígenes Lhaka Honhat[19]
A mediados de 1984, 35 comunidades del chaco salteño presentaron al Gobierno de Salta el pedido de un título colectivo sobre las tierras que ocupan. En 1991 el Gobierno se comprometió mediante el decreto 2609 a efectivizar la entrega de una superficie sin subdivisiones internas y bajo un título único a todas las comunidades. Con miras a la obtención del título de propiedad en 1992 las comunidades se nuclearon en la Asociación de Comunidades Aborígenes Lhaka Honhat por la que obtuvieron su personería jurídica. Durante los años 1993 a 1995 se reunió y funcionó una Comisión Asesora Honoraria integrada por el Gobierno Provincial y representantes de las comunidades indígenas y de las familias criollas involucradas para analizar la situación y recomendar la forma adecuada de entrega de las tierras.
Desconociendo los antecedentes e ignorando la actividad de la Comisión, el Gobierno construyó un puente internacional sobre el río Pilcomayo en el límite con Paraguay. Este puente que tiene su cabecera en una de las comunidades miembro de Lhaka Honhat forma parte del mega plan de integración de la zona sur al desarrollo del Mercosur que comprende la creación del corredor Bioceánico y abarca además obras de infraestructura para Aduana, Migraciones, Gendarmería y la construcción de una ruta nacional sobre el territorio indígena.
Afin de que se ordene la inmediata suspensión de las obras y se realicen estudios de impacto socio-ambiental Lhaka Honhat interpuso una acción de amparo. Simultáneamente el Poder Ejecutivo Salteño mediante Decreto Nº 3097/95 basándose en los estudios de la Comisión Asesora Honoraria, la adjudicación a las comunidades indígenas de “una superficie única y sin subdivisiones” de 240.000 has pero eleva este decreto en forma de Proyecto de Ley a la Legislatura provincial. En 1996 presionados por el incumplimiento del gobierno, más de mil indígenas realizaron durante veintitrés días una toma pacífica de las obras del puente que culminó con la firma de un nuevo acuerdo por parte del Gobernador de la provincia para que las tierras fueran entregadas a indígenas y criollos.
Ninguno de estos acuerdos o decretos se cumplió[20].
Agotadas las instancias judiciales internas Lhaka Honhat acudió en 1998 a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en procura de justicia. En su respuesta a la CIDH en julio de 1999 el Estado Argentino reconoce que “la construcción del Puente Internacional sobre el río Pilcomayo Misión La Paz (Argentina) – Pozo Hondo (Paraguay), así como otros caminos y edificios diversos, modifica sensiblemente la forma de vida de las comunidades indígenas y que habría sido oportuna la celebración de consultas así como de un Informe sobre el impacto medioambiental de esas obras. Por esa razón el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas ha ofrecido su disposición para arbitrar los mecanismos disponibles para dar cumplimiento al imperativo constitucional de reconocer la posesión y propiedad comunitarias de las tierras ocupadas por los indígenas (Art. 75, Inc.17 CN) y desarrollar procesos de mediación entre las partes”.
Desoyendo por completo esta recomendación del Estado Nacional el 24 de diciembre de 1999 el Gobierno de Salta adjudica nueve fracciones de tierra a supuestas comunidades indígenas (con un total de 3809has.) y cuatro fracciones a cuatro familias criollas (con un total de 4357has.) En 2000 ante la inminencia de adopción por parte de la CIDH de un pedido de medidas cautelares interpuesto por Lhaka Honhat, el Estado accedió a mantener una serie de reuniones con los demandantes a fin de arribar a un acuerdo de solución amistosa. Luego de realizadas varias reuniones durante ese año y el 2001 el diálogo está estancado por la negativa del gobierno salteño a reconocer las necesidades espaciales de las 35 comunidades de una superficie sin divisiones internas bajo un título único.
· Comunidades Painemil y Kaxipayiñ :
Derechos territoriales afectados también por la falta de participación de las comunidades en la toma de decisiones respecto de la instalación de la petrolera Repsol-YPF, con serios daños para la salud de sus miembros.
Las dos comunidades, Lof del Pueblo Mapuche en la provincia de Neuquén continúan librando una dura batalla contra la petrolera Repsol/YPF. En 1996 la empresa fue denunciada por contaminación ante seis organismos oficiales. En 1997 un fallo judicial obligó al Estado provincial a proveer agua potable a las comunidades . En 1998 luego de una durísima batalla del Pueblo Mapuche y la comunidad Kaxipañin logró el reconocimiento de su personería jurídica y la propiedad de las tierras que ocupan, pero no pudo impedir la instalación en parte de ellas de la planta de gas de la empresa Mega. Sus miembros se vieron obligados acordar una compensación económica y la provisión de algunos servicios. Pero la contaminación no cesó por lo cual las comunidades resolvieron encarar ellas mismas el control sanitario de niños y ancianos en Centros especializados de Buenos Aires. Y la Defensoría de Menores de la provincia de Neuquén acudió a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Lo que irrita más a las comunidades es que el mismo gobierno provincial contrató en 1998 a un equipo de expertos para evaluar el impacto ambiental cuyos resultados admiten que el costo del daño asciende a 925 millones de pesos. Sin embargo, según las comunidades peticionarias, ello "sólo sirvió como carta de negociación no para remediar y compensar los perjuicios causados o para promover el desarrollo de las poblaciones afectadas sino para presionar un impuesto de sellos y dudosos proyectos forestales". Por lo demás en octubre de 2001 la petrolera obtuvo una prórroga de la concesión que vencía en 2017 hasta el año 2027 del yacimiento de Loma de la Lata.
En marzo de 2001 las comunidades denunciaron la continua contaminación de las napas freáticas y la nueva con "agua de purga" de los caminos de tierra que utilizan. Lo hicieron ante las oficinas de Repsol. En esa oportunidad reclamarontambién que la empresa estaba realizando "una apertura descontrolada de picadas, nuevas cañerías y obras" inconsultamente pese a que se había acordado que toda nueva obra "iba a ser aprobada por las autoridades mapuche a través de la Comisión de Control y Vigilancia".
Sin tomar en cuenta estas demandas la empresa decidió descativar la mencionada Comisión.
En junio del mismo año las comunidades denunciaron penalmente al Gobernador de la Provincia por incumplimiento de la sentencia judicial de 1997 que mandaba al ejecutivo a proveer de agua potable a los residentes en Loma de la Lata y a realizar el seguimiento médico de los niños indígenas para determinar los niveles de contaminación con metales pesados en su sangre. En consecuencia con esta denuncia los miembros de las comunidades cortaron la ruta de acceso a la planta para hacer oír sus reclamos.
Las demandas y medidas de protestas se sucedieron durante todo el período. En octubre durante una manifestación de las dos comunidades fueron reprimidos por la policía provincial "niños, mujeres embarazas y hombres integrantes de las comunidaes. Elhecho fue consumado sin orden judicial, finalizando con los Logko detenidos"[21]. El 15 de noviembre una delegación de las comunidades fue recibida por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a la cual presentaron un estado de la situación sanitaria de los miembros de las comunidades y solicitaron a la Comisión una visita "in locco" para constatar lo denunciado. En la reunión estaba presente también un delegado del gobierno provincial quien solicitó declarar inadmisible la denuncia. La reunión concluyó con la petición de la Comisión a que en el plazo de diez días las partes se reunieran para iniciar un diálogo entre si a fin de llegar a un acuerdo para el cumplimiento de la sentencia, dando aviso a la misma de los resultados alcanzados.
Referencias citadas
Beckett, J. 1988 “Introduction”. En Past and Present. The construction of Aboriginality. J. Beckett (ed.) Canberra: Aboriginal Studies Press. pp.: 1-10.
Briones, C. 1998a La alteridad del “Cuarto Mundo”. Una deconstrucción antropológica de la diferencia. Buenos Aires: Ediciones del Sol.
Carrasco, M. 1997 “Procesos organizativos, producciones culturales y aboriginalidad en Argentina.” II Reunión De Antropología del Mercosur Fronteras Culturales y Ciudadanía “Territorialidad y Políticas Indigenistas en los países del Mercosur”, Piriápolis, Uruguay.
Carrasco, M. 2000 Los derechos de los pueblos indígenas en Argentina. Asociación de Comunidades Indígenas Lhaka Honhat y Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas. Serie Documentos en Español # 30. Buenos Aires: VinciGuerra Testimonios.
Carrasco, M. y C. Briones 1996 “La tierra que nos quitaron”. Reclamos indígenas en Argentina. Serie Documentos en Español # 18. Copenhague: IWGIA.
Carrasco M., P. Ceriani, J. Kweitel y J. Rossi 2001 "Informe comparativo entre las declaraciones Universal e Interamericana de los Derechos de los Pueblos Indígenas". En CELS y Universidad Nacional de Lanus (eds) Revista Argentina de Derechos Humanos. Año 1, Número O, pp-383-416.
CELS-CAJ 2001 "La situación de los Pueblos Indígenas en Argentina". Cuestiones a considerar en Informe periódico sometido por ARGENTINA en cumplimiento del art. 9 de la Convención sobre la Eliminación de la Discriminación Racial Comité de Eliminación del Racismo y la Discriminación (CERD-ONU), Ginebra, Suiza. (m.i.)
Daes, E. 1999 Documento de trabajo sobre la relación y las diferencias entre los derechos de las personas pertenecientes a minorías y los derechos de los pueblos indígenas. Comisión de Derechos Humanos, Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos. Resolución 1999/23, del 52 período de sesiones.
Iturralde G., Diego 2001, Pueblos indígenas, derechos económicos, sociales y culturales y discriminación. (m.i)
[1] Para mayor información sobre este proyecto se puede consultar M. Carrasco, P. Ceriani, J. Kweitel y J. Rossi 2001.
[2] Mientras el debate continúa, a nivel internacional se acepta aun con reservas el uso del término territorio. Así, en tanto el Proyecto de Declaración Universal promueve en su artículo 26 : Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, desarrollar, controlar y utilizar sus tierras y territorios, comprendido el medio ambiente total de las tierras, el aire, las aguas, los mares costeros, los hielos marinos, la flora y la fauna y los demás recursos que tradicionalmente han poseído u ocupado o utilizado de otra forma. Ello incluye el derecho al pleno reconocimiento de sus leyes, tradiciones y costumbres, sistemas de tenencia de la tierra e instituciones para el desarrollo y la gestión de los recursos, y el derecho a que los Estados adopten medidas eficaces para prevenir toda injerencia, usurpación o invasión en relación con estos derechos. El Convenio 169 de OIT expresa: La utilización del término
[3] No existen datos oficiales sobre la cantidad y composición de la población indígena en Argentina. En 1967-68 se realizó un Censo Indígena Nacional pero el procesamiento nunca se completó. La ley 24956 de 1997 incorporó la variable indígena al Censo Nacional de Población Hogares y Viviendas de 2001. Este censo realizado los días 17 y 18 de noviembre preguntó a todos los habitantes del país si "existe en el hogar alguna persona que se considera descendiente o perteneciente a algún pueblo indígena". En base a estos datos se planifica llevar a cabo una encuesta complementaria en el 2002 para tener una cifra lo más aproximada posible de la cantidad de población indígena que vive en el país y además para completar la información disponible sobre su cultura, vida social, política, económica etc.
[4] De un tiempo a esta parte, los gobiernos locales, siempre necesitados de recursos monetarios, ofertan y venden la tierra pública a empresas que desmontan grandes extensiones de terreno para la instalación de explotaciones agrícolas que afectan la reproducción de la flora y fauna silvestre que son el principal alimento de las familias indígenas.
[5] El río Pilcomayo proveedor de peces para las comunidades ribereñas exhibe altos índices de contaminación por mercurio y otros metales pesados debido al derrame de estas sustancias en zonas mineras de países vecinos. Los planes de desarrollo estatales implementados inconsultamente en los territorios indígenas alteran las áreas de uso tradicional aumentando la desnutrición y la pobreza.
[6] Por ejemplo PRANI (Programa de alimentación y nutrición infantil), Programa Solidaridad, PROHUERTA (Programa de Huertas Comunitarias), PSA (Programa Social Agropecuario), ASOMA (Ayuda Solidaria para Mayores), Pensiones Asistenciales, entre otros.
[7] Información detallada sobre el tema puede ser consultada en Carrasco, M. 2000.
[8] A pesar de que la ley del nombre permite que los indígenas registren a sus hijos con sus nombres en idioma indígena, son muchos los Registros Civiles que no lo acatan. Limitación que suele sortearse con la presentación de un dictamen antropológico que "certifica" el origen y significado del término en cuestión.
[9] La mayor parte de los cuales se destinaron al pago de personal y gastos operativos.
[10]El 6 de marzo de 2001 el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) con la colaboración del Comité de Acción Jurídica (CAJ) de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) elaboró un informe "alternativo" al oficial presentado por la delegación de Argentina. Este informe analiza la situación en Argentina de los inmigrantes, refugiados, afrodescendientes y pueblos indígenas.
[11] Otras de las observaciones fueron: 1)adoptar las medidas necesarias para realizar, lo más pronto posible, un censo sobre los pueblos indígenas; 2)teniendo en cuenta la falta de información respecto de la representación política de los pueblos indígenas y detalles sobre sus derechos económicos sociales y culturales se reitera el requerimiento y se solicita al Estado que incluya información detallada sobre estos aspectos en su próximo informe; 3) en razón del relativo progreso alcanzado en la consulta y participación de los pueblos indígenas en las decisiones que los afectan y teniendo en cuenta que subsisten situaciones donde no hay ni una ni otra, el Comité le recomienda al Estado que encuentre los caminos y medidas para facilitar esta participación; 4) con respecto a las dificultades surgidas en algunos casos de transferencias de tierras públicas y privadas, el Comité recomienda que se tomen medidas para superar estas dificultades; 5) el Comité advierte que los pueblos indígenas carecen de un sistema de seguridad social y recomienda que se adopten medidas al respecto.
[12] En un breve período durante 1998 y parte del 99 se conformó este Consejo con algunos representantes elegidos por el entonces Director del Instituto. Durante su corta vida cosechó críticas y cuestionamientos de las organizaciones y comunidades por la falta de elección directa. Dejó de funcionar cuando se cambió la Dirección y se congelaron los fondos destinados a afrontar los gastos de viaje y alojamiento de los representantes. Durante todo el año 2001 se intentó varias veces conformarlo con representantes designados por las comunidades pero los sucesivos ajustes presupuestarios congelaron la iniciativa.
[13]
[14] Si bien la ley 24956 prescribe la incorporación de la variable de autoidentificación indígena en el Censo 2001, la Dirección de Estadísticas Poblacionales del INDEC propuso una metodología en dos etapas. En el 2001 se identificarían los hogares con al menos un componente indígena y en el 2002 se completaría la información con una "encuesta complementaria". Las preguntas para esta segunda instancia debían diseñarlas los pueblos indígenas y su implementación quedaría a cargo de capacitadores y censistas indígenas.
[15] El documento "Manifiesto de los Pueblos Indígenas de Argentina frente al Censo Nacional 2001" puede ser consultado en la página www.geocities.com/RainForest/Andes/8976.
[16] El recurso de amparo fue rechazado.
[17] Incluso el INDEC ha afirmado que no se darán los resultados hasta tanto se complete la segunda etapa.
[18] Otros casos de violación de derechos territoriales pueden ser consultados en CELS-CAJ 2001.
[19] Para mayor información sobre este caso se puede consultar Carrasco, M y C. Briones 1996.
[20] Es de destacar que el territorio reclamado sufre permanentemente agresiones graves al ecosistema por la tala indiscriminada del bosque nativo, el pastoreo del ganado vacuno, y recientemente por la amenaza de avance del frente colonizador agrícola-ganadero y una posible exploración petrolera.
[21] Tomado de un Comunicado emitido por los jefes de las dos comunidades.
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